2013avtoref1736

Тихалева Елена Юрьевна
 
20 декабря 2013 г. назначена защита диссертации на соискание степени кандидата юридических наук по теме: «Конституционно-правовое регулирование системы органов местного самоуправления» (специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право). Защита будет происходить на заседании диссертационного совета Д 212.015.07
 
Сноска на автореферат диссертации (правила оформления):
 
На электронную версию:
Тихалева Е.Ю. Конституционно-правовое регулирование системы органов местного самоуправления: автореф. дис... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 24.  // Авторефераты диссертации по юридическим наукам. Сайт «Правовые технологии». URL: http://www.lawtech.ru/document/2013avtoref1736 (дата обращения: укажите свою дату).
 
На бумажный вариант:
Тихалева Е.Ю. Конституционно-правовое регулирование системы органов местного самоуправления: автореф. дис... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 24.
 
Посмотрите другие авторефераты диссертаций по юридическим наукам в библиотеке авторефератов собранных, обработанных и размещенных для бесплатного ознакомления и скачивания на сайте «Правовые технологии». Громадная работа проделана для информационного обеспечения юридического образования и исследований в области права и еще большая будет сделана. Окажите нам помощь в дальнейшем развитии проекта - укажите сноску на электронную версию автореферата в ваших работах, блогах, сайтах.
 
Текст автореферата диссертации: 

На правах рукописи
ТИХАЛЕВА Елена Юрьевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Белгород – 2013
2
Диссертация выполнена в федеральном государственном бюджетном образо-вательном учреждении высшего профессионального образования «Орлов-ский государственный университет»
Научный руководитель:
Ермаков Владимир Гаврилович –
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Нудненко Лидия Алексеевна – доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» / профессор кафедры конституционного права
Переверзев Евгений Анатольевич –
кандидат юридических наук, доцент,
ФГКОУ ВПО «Белгородский юридический институт МВД РФ» / старший преподаватель ка-федры государственно-правовых дисциплин
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
Защита состоится 20 декабря 2013 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального ис-следовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета.
Автореферат диссертации разослан 1 Автореферат диссертации разослан 1 Автореферат диссертации разослан 1 Автореферат диссертации
3
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется необходимостью адекват-ного сопряжения современной конституционной теории, обретшей свои базовые очертания с принятием Конституции России, и двадцатилетним опытом практиче-ской реализации ее положений, в который вовлечены все уровни и ветви публич-ной власти. Особенно проблемно заявленное противоречие проявляет себя в ее наиболее массовом сегменте – местном самоуправлении.
Совокупность конституционных положений, традиционно трактуемых как отечественная модель местного самоуправления, в силу обнаружившегося крена в иные ее содержательные элементы (дефинитивный, территориальный, компе-тенционный, гарантный), не дает внятного представления о системе его органов. Это, в свою очередь, создает условия для противоречивых интерпретаций в феде-ральном и региональном законодательстве, муниципальных правовых актах.
При этом концептуальная стабильность, по определению обеспечиваемая Конституцией России, имеет ключевое значение в этом вопросе, поскольку по смыслу конституционной нормы ч. 2 ст. 3 органы местного самоуправления вы-ступают гарантией опосредованного народовластия.
Являясь важнейшим средством реализации права граждан на осуществле-ние самоуправления, муниципальные органы находятся в таких отношениях с гражданами, которые обеспечивали бы последним возможность решающего влияния на их деятельность. Предопределенная Конституцией Российской Фе-дерации близость органов местного самоуправления к населению обусловливает характер их взаимосвязей между собой и с органами государственной власти разных уровней.
В пользу актуальности темы свидетельствует также известная множе-ственность трактовок положений ст. 12, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Консти-туции России в части, касающейся организационной обособленности органов местного самоуправления, с одной стороны, государственного установления общих принципов системы органов местного самоуправления, – с другой, при самостоятельности определения населением их структуры, – с третьей.
Все противоречивые проявления представленной конституционной моде-ли усиливаются в ходе ее практической реализации в каждом муниципальном образовании с учетом исторических и иных местных традиций. В этой связи возрастает потребность научной разработки оптимальной системы органов местного самоуправления, соответствующей вызовам современности.
Вышеизложенное предопределило выбор темы настоящего диссертацион-ного исследования.
4
Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена важно-стью дальнейшего совершенствования системы органов местного самоуправле-ния. Вопросы организации местной власти являлись объектом пристального изучения дореволюционных ученых и государственных деятелей. Среди них можно выделить труды А. И. Васильчикова, С. Ю. Витте, А. Д. Градовского, А. А. Кизеветтера, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.
В советский период исследованию вопросов организации местного само-управления уделялось внимание в трудах И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, Л. А. Велихова, Б. Б. Веселовского, Б. М. Лазарева, В. С. Основина, В. А. Пертцика, Н. Г. Старовойтова, К. Ф. Шеремета и других.
Проблемам местного самоуправления в современных условиях посвящены работы А. С. Автономова, П. А. Астафичева, И. В. Бабичева, Р. В. Бабуна, С. Н. Бабурина, В. А. Баранчикова, О. В. Берга, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Л. В. Гильченко, А. Н. Дементьева, Ю. А. Дмитриева, В. Г. Ермакова, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, В. Г. Игнатова, Н. А. Игнатюк, Е. М. Ковешникова, А. Н. Костюкова, О. Е. Кутафина, Е. А. Незнамовой, А. Н. Нифанова, Л.А. Нудненко, И. И. Овчинникова, А. В. Павлушкина, Н. Л. Пешина, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, В. В. Пылина, В. В. Рудого, А. С. Саломаткина, С. Г. Соловьева, Я. Ю. Старцева, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, Н. М. Чепурновой, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной и других.
Обращение большинства ученых-юристов к различным аспектам системы органов местного самоуправления подтверждает тезис о сложности и много-гранности данного явления. Однако, конституционно-правовые основы системы органов местного самоуправления в Российской Федерации не выступали пред-метом самостоятельного диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складыва-ющиеся в России по поводу установления и функционирования системы орга-нов местного самоуправления.
Предметом исследования выступили конституционно-правовые нормы, устанавливающие общие принципы организации системы органов местного са-моуправления с учетом научных интерпретаций, региональной и муниципаль-ной практики.
Цель диссертационной работы состояла в комплексном конституцион-но-правовом исследовании системы органов местного самоуправления, форму-лировании рекомендаций и предложений по совершенствованию их взаимодей-ствия в современных условиях.
5
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных за-дач, среди которых:
– осуществить теоретико-концептуальное обоснование институционали-зации органа местного самоуправления;
– сформулировать конституционно-правовое определение системы орга-нов местного самоуправления;
– провести классификацию моделей местного самоуправления с точки зрения функциональной специализации различных органов и должностных лиц, а также способов их формирования;
– выявить конституционно-правовые факторы структурно-функционального обособления органов местного самоуправления;
– исследовать конституционно-правовые основы организации и деятель-ности элементов институциональной системы муниципального образования в современных условиях;
– охарактеризовать компетенционную модель оптимизации взаимодей-ствия органов местного самоуправления;
– выявить основные проблемы и определить пути их разрешения в рамках организационно-структурной модели внутримуниципального взаимодействия.
Методологическая основа исследования связана с его целью и задача-ми. В интересах их достижения использованы методы познания, адаптирован-ные и апробированные юридической наукой и практикой. В диссертации при-менен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и част-нонаучных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков и содержания.
Сравнительно-правовой метод применялся, в частности, при сопоставле-нии положений федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории государства и права С. С. Алексеева, Г. А. Борисова, С. Б. Глушаченко, И. Н. Куксина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Е. Д. Проценко, Е. Е. Тонкова, Л. Н. Ушаковой, М. Д. Хайретдиновой и др.
Формированию авторской позиции по исследуемой тематике способство-вали исследования С. А. Авакьяна, Е. А. Бондаревой, Н. С. Бондаря, Л. В. Бутько, Т. Д. Зражевской, В. Т. Кабышева, А. Н. Кокотова,
6
М. В. Мархгейм, О. Н. Полухина, Ю. Н. Старилова, И. А. Стародубцевой, С. В. Тычинина, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и других.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации»), нормативные акты учредительного характера субъектов Российской Федерации (конституции/уставы) их законодательные акты, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
В диссертации использована также Европейская хартия местного само-управления (принята в г. Страсбурге 15 ноября 1985 г.).
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результа-ты анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся системы органов местного самоуправления, аналитические материалы Государ-ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, информация о функционировании органов местного самоуправления в муниципальных образова-ниях Российской Федерации, практика правовой регламентации системы органов местного самоуправления в зарубежных странах.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основании выпол-ненных соискателем исследований:
– разработана новая научная идея институциональной системы муници-пального образования, обогащающая концепцию организационной основы местного самоуправления в Российской Федерации;
– предложены конституционно-правовые факторы структурно-функционального обособления элементов институциональной системы муници-пального образования; компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и компетенционная и орг анизационно низационно низационно низационно низационно низационно низационно низационно низационно -структурная структурная структурная структурная структурная структурная структурная структурная структурная модели модели модели модели модели модели оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления ;
– доказана перспективность предложенных автором направлений превен-тивного воздействия на систему органов местного самоуправления в целях обеспечения еѐ согласованного функционирования;
– введены в научный оборот авторские трактовки дефиниций «орган мест-ного самоуправления», «муниципальный орган», «система органов местного са-моуправления», «структура органов местного самоуправления», «глава муници-пального образования», «представительный орган местного самоуправления», «местная администрация», «контрольно-счетный орган муниципального обра-зования».
7
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ доктринальных и правовых источников позволил выявить несо-вершенство дефинитивного обеспечения институционализации местного само-управления и предложить авторские трактовки дефиниций «орган местного само-управления» и «муниципальный орган». По мнению автора: – орган местного самоуправления – это самостоятельный внутренне структурированный выборный или образуемый иным способом элемент инсти-туциональной системы муниципального образования, перед населением которо-го он несет юридическую ответственность в рамках своих полномочий по реше-нию вопросов местного значения; – муниципальный орган – это элемент институциональной системы муни-ципального образования, не входящий в структуру органов публичной власти, предназначенный для организации решения нормативно определенных муници-пально-статусных вопросов. 2. Опираясь на конституционные и специально-отраслевые нормы, каса-ющиеся органов местного самоуправления, автор диссертации сформулировал и предложил ввести в научный оборот определения их системы и структуры.
Система органов местного самоуправления – муниципально-опосредованная, нормативно-формализованная, статусно-определенная, органи-зационно-упорядоченная взаимосвязанная совокупность органов местного са-моуправления, векторно включенных в решение вопросов местного значения в интересах населения.
Структура органов местного самоуправления – иерархично формализо-ванный, функционально-определенный каталог элементов институциональной системы муниципального образования, внутренняя организация которых зави-сит от вида муниципального образования, численности его населения, истори-ческих и местных традиций.
3. Авторские интерпретации конституционных положений, лежащих в осно-ве традиционных трактовок отечественной модели местного самоуправления, вку-пе с муниципальной теорией и практикой позволили выявить конституционно-правовые факторы структурно-функционального обособления элементов институ-циональной системы муниципального образования. Среди них:
– учредительно-обусловливающий;
– координационно-вариативный;
– исполнительно-интегрирующий;
– инициативно-определенный.
8
4. Применение названных факторов обусловило формулирование ориги-нальных авторских определений отдельных элементов институциональной си-стемы муниципального образования: – представительный орган местного самоуправления – опосредованный видом муниципального образования самостоятельный внутренне структуриро-ванный выборный или формируемый лидирующий элемент названной системы, реализующий нормотворческую и представительную функции в решении во-просов местного значения;
– глава муниципального образования – опосредованное видом муници-пального образования и его учредительным документом, формализующим волю населения, высшее должностное лицо, координационно-функционирующее в рамках вопросов местного значения;
– местная администрация – исполнительно-распорядительный универ-сальный внутренне структурированный элемент институциональной системы муниципального образования, полномочия которого интегрируются в зависимо-сти от его вида;
– контрольно-счетный орган муниципального образования – образуемый представительным органом инициативно-определенный элемент институциональ-ной системы муниципального образования, предназначенный для оценки целевой адекватности структуры экономической основы местного самоуправления.
Представляется целесообразным понятийно дополнить предложенными определениями главу 6 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально 5. Научные и формально -правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и правовые решения, региональный и муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и формулированию предложений в рамках компетенционной и организационно организационно организационно организационно организационно организационно организационно организационно организационно организационно организационно организационно -структурной структурной структурной структурной структурной структурной структурной структурной структурной структурной структурной моделей моделей моделей моделей моделей моделей моделей оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган оптимизации взаимодействия орган ов местного ов местного ов местного ов местного ов местного ов местного ов местного ов местного ов местного ов местного самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления. самоуправления.
Первая м Первая м Первая м Первая м Первая м Первая м одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку: одель предполагает разработку:
– теоретических основ разграничения полномочий между органами мест-ного самоуправления, содержание которых будет способствовать разделению органов местного самоуправления на основе организационной и функциональ-ной составляющих, координации полномочий и цельности их деятельности в интересах населения;
– Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об основах раз-граничения компетенции органов местного самоуправления», в котором, поми-мо прочего, необходимо закрепить:
9
дефиниции компетенции, предметов ведения, полномочий органов мест-ного самоуправления;
принципы определения конкретных полномочий каждого из видов орга-нов местного самоуправления;
перечни вопросов исключительной не подлежащей делегированию ком-петенции представительного органа муниципального образования, и дополни-тельной – с возможностью передачи другим органам местного самоуправления.
Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает: Вторая модель предполагает:
– дополнение уставов муниципальных образований положениями, закреп-ляющими механизмы преодоления разногласий, возникших вследствие кон-фликтов между органами местного самоуправления;
– анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования. полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования.
6. В целях обеспечения согласованного функционирования системы орга-нов местного самоуправления диссертантом обоснована необходимость превен-тивного на нее воздействия. В частности, недопущению разногласий в работе элементов институциональной системы муниципального образования будут способствовать:
– включенное взаимодействие на этапе подготовки правовых решений;
– основанный на правовых средствах мониторинг взаимоотношений орга-нов местного самоуправления между собой;
– своевременное получение и объективный анализ достоверности соци-альной информации о конфликтогенных обстоятельствах;
– коммуникативно-сетевая открытость деятельности всех элементов ис-следуемой институциональной системы.
7. По мнению автора диссертации, совершенствование системы органов местного самоуправления предполагает:
– законодательное закрепление императивного проведения местного рефе-рендума о структуре органов местного самоуправления не только во вновь образо-ванных, но и существующих в настоящее время муниципальных образованиях. В связи с этим автором предложена и аргументирована необходимость внесения со-ответствующих поправок в 1 абз. ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ;
– установление в Федеральном законе № 131-ФЗ запрета на занятие должности главы муниципального района для глав поселений, которые входят в представительный орган муниципального района по норме представительства, для чего включить в п. 5 ч. 2 ст. 36 следующее дополнение: «не может одновременно исполнять полномочия главы муниципального района и полномочия главы поселения в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35»;
10
– дополнение ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ положениями, детализирующими механизм отчетности главы муниципального образования: «Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельно-сти и деятельности подотчетных ему органов местного самоуправления не позднее чем в первом квартале после окончания соответствующего календарно-го года. Отчеты главы муниципального образования рассматриваются на засе-дании представительного органа. В своих отчетах глава муниципального обра-зования должен раскрыть свою деятельность за истекший период и план дея-тельности на следующий период. Отчеты главы муниципального образования подлежат официальному опубликованию».
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяет-ся необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования конституционно-правовых основ российской модели местного самоуправления. Выводы, полученные в результате настоящего исследования, дополняют и обога-щают понятийный инструментарий. Положения диссертации могут применяться в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и иных от-раслей права.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов в законодательной, правоприме-нительной, научно-исследовательской и педагогической деятельности. Положе-ния диссертации могут применяться при чтении курсов «Конституционное пра-во России», «Муниципальное право России», «Теория государства и права», в подготовке учебников и учебных пособий.
Предложения автора могут быть полезны в совершенствовании федерально-го и регионального законодательства; правовых актов, принимаемых населением муниципального образования и органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования осуществлена в порядке обсужде-ния и одобрения на заседаниях кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Орловский государственной университет» а также в про-цессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в семнадцати научных публикациях общим объе-мом около 6,3 п.л.
Структура работы обусловлена ее целью и поставленными задачами, а также логикой обозначенной проблемы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы.
11
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, показаны степень научной разработан-ности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрыты методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, сформулированы основные положения, выносимые автором на защиту, приведены сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава – «Систематизация органов местного самоуправления в конституционно-правовой науке» – посвящена теоретико-концептуальному обоснованию институционализации органа местного самоуправления (1.1) и конституционно-правовому определению системы органов местного само-управления (1.2).
Для определения места органов местного самоуправления в системе орга-нов публичной власти диссертантом выделены общие, особенные и индивиду-альные признаки публично-властных органов – местного самоуправления и гос-ударственной власти. На основе анализа теоретико-правовых и нормативных правовых источников о местном самоуправлении обоснованы и охарактеризо-ваны специфические признаки органов местного самоуправления. С учетом это-го предложено их оригинальное определение.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»1 ввел в текст Федерального закона № 131-ФЗ термин «муниципальный орган», не тождественный термину «орган местного самоуправления». В качестве муниципальных органов определены в ч. 2 ст. 39 избирательные комиссии муниципальных образований, которые не входят в структуру органов местного самоуправления. Вместе с тем, законодатель не счел нужным прописать в законе определение данного понятия. Более того, примени-тельно к регулированию различных организационно-правовых вопросов в муни-ципальной сфере в законодательстве в соответствующих случаях используется практически исключительно термин «органы местного самоуправления». Тем са-мым, теоретически, избирательные комиссии муниципальных образований по-ставлены в условия, когда гарантии их деятельности могут быть снижены под предлогом того, что они не относятся к органам местного самоуправления. С дру-гой стороны, такой подход может воспроизводиться в отношении других «муни-ципальных органов» в обход требований, закрепленных для органов местного са-моуправления. В связи с этим автором предложено различать понятия «орган
1 Российская газета. 26 июля 2005. № 161.
12
местного самоуправления» и «муниципальный орган» с нормативным закреплени-ем соответствующего, предложенного в работе определения последнего.
Диссертантом отмечено, что наименования представительного органа му-ниципального образования, главы муниципального образования, местной адми-нистрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных традиций. Представляется оправданным передать опреде-ление наименований органов местного самоуправления в ведение только муни-ципальных образований. Не исключая участия в установлении общих принци-пов организации местного самоуправления органов государственной власти, та-кой подход будет более соответствовать принципу учета традиций развития той или иной территории.
В качестве одного из возможных путей решения проблемы, связанной с определением статуса органа местного самоуправления как юридического лица, автором обосновано принятие федерального закона, регулирующего правовое положение муниципальных казенных учреждений – органов местного само-управления. В качестве перспективного направления в данной сфере муници-пально-правовых отношений, в работе приведены аргументы в пользу принятия модельного акта, способствующего установлению единообразного регулирова-ния указанных правоотношений в различных муниципальных образованиях.
Далее автором осуществлена классификация моделей органов местного самоуправления, действующих в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом, с точки зрения функциональной специализации различных органов и должностных лиц, а также способов их формирования, определены достоинства и недостатки исследуемых моделей. С учетом этого сформулированы определе-ния системы и структуры органов местного самоуправления.
В целях дальнейшего развития демократических основ местного самоуправ-ления и более активного участия населения, проживающего на территории муни-ципальных образований, в управлении делами на местном уровне, предложено за-конодательное закрепление императивного проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления не только во вновь образованных, но и существующих в настоящее время муниципальных образованиях. В связи с этим автором предложена и аргументирована необходимость внесения соответствую-щих поправок в 1 абз. ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ;
Во второй главе – «Конституционно-правовые факторы структурно-функционального обособления органов местного самоуправления» – раскры-ты: правовой статус представительных органов местного самоуправления (2.1) и главы муниципального образования (2.2); сущность исполнительно-
13
распорядительного органа местного самоуправления (2.3) и организационных структур (органов), которые могут создаваться на местном уровне (2.4).
Диссертантом отмечено, что, несмотря на урегулированность в Федераль-ном законе № 131-ФЗ основных вопросов, связанных с функционированием представительного органа, само определение данного термина в нем отсутству-ет. Анализ сложившихся в теории муниципального права определений выявил, что они не охватывают всех характерных для представительного органа призна-ков. Поэтому в Федеральный закон № 131-ФЗ предлагается включить ориги-нальное определение, сформулированное автором.
В работе обосновано, что наиболее оптимальным с точки зрения реализа-ции программ развития муниципального образования, является срок полномо-чий представительных органов местного самоуправления – 4 года, соотносимый с одной из главных задач представительных органов – утверждением местного бюджета и отчета о его исполнении.
В качестве одного из необходимых направлений совершенствования деятель-ности органов местного самоуправления автором предложено разработать и принять модельный закон о контроле представительных органов местного самоуправления, в котором бы четко определялась не только компетенция представительных органов местного самоуправления в области реализации контрольных полномочий, но и ме-ханизм осуществления контроля представительной властью, на основе которого му-ниципальные образования могли бы создать адаптированные к своим уставам нор-мативные правовые акты.
В исследовании отмечено, что в регламентах представительных органов различных муниципальных образований весьма неоднозначно определен субъ-ект, на которого возлагаются полномочия по осуществлению контроля за его соблюдением. В одних муниципальных образованиях (г. Белгород) – это пред-седатель представительного органа, в других (г. Орел, г. Брянск) – Регламентная комиссия/группа, в третьих (г. Томск) – оба эти субъекта, иные (г. Калуга, г. Тула) вообще не содержат подобных указаний. В связи с этим представляется необходимым обязательное создание в рамках представительного органа регла-ментной комиссии с соответствующими полномочиями с целью четкой фикса-ции деятельности представительного органа и соблюдения необходимых проце-дур данной деятельности.
Отмечено, что в ряде зарубежных государств имеется опыт образования консультативных комиссий местного представительного органа, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения. В практике российского муниципального строительства привлечение граждан к работе представительных органов местного самоуправления, как правило, ограни-
14
чивается приглашением на договорной основе экспертов и консультантов с правом совещательного голоса. Поэтому, с целью развития правосознания населения и бо-лее широкой реализации непосредственных форм осуществления местного само-управления, предлагается распространить зарубежную практику в муниципальных образованиях Российской Федерации с введением соответствующих положений в уставы муниципальных образований.
Автором обращено внимание, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не ука-заны сроки рассмотрения законодательным органом закона о роспуске представи-тельного органа. На практике, как известно, согласно уставам субъектов Федера-ции законы принимаются в двух чтениях, при этом, как правило, первое и второе чтения разведены по разным сессиям. Было бы правильным установить временные рамки для рассмотрения закона о роспуске (с целью оперативного реагирования на возникшую ситуацию и по аналогии с иными подобными сроками, установленны-ми законом). Представляется обоснованным в качестве предельного срока опреде-лить 3 месяца с момента установления факта нарушения и включить соответству-ющую формулировку в ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ часть 2.3.
Констатируется, что голосование населения о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования весьма затратная как в ма-териальном, так и в организационном плане процедура. Учитывая ее императив-ный характер, может возникнуть сомнение и в адекватности этой меры реагирова-ния тяжести совершенного представительным органом правонарушения, в связи с этим возникает объективная необходимость в существовании общей консульта-тивной формы выражения недоверия населения своему представительному органу.
Поскольку обращения, принятые собранием или конференцией граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесе-но решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа, предлагается собрания и конференции использовать и как инструмент об-щественного контроля, и как способ воздействия на работу представительного ор-гана, который может повлечь негативные последствия для этого органа в виде обя-занности по принятию определенных мер по данному обращению с последующим официальным опубликованием итогов собрания или конференции граждан.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, глава муниципального образо-вания определен в качестве высшего должностного лица, которое наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в зависимости от той роли, которую он в соответствии с нормативными уста-новками играет в системе органов местного самоуправления. Анализ различных точек зрения относительно определения термина «глава муниципального обра-зования» позволил автору предложить собственный.
15
В работе отмечено, что если представительный орган района сформирован на основе делегирования поселениями и избрания главы из состава этого органа, возникает ситуация, когда человек в одном лице совмещает сразу до пяти позиций. Данные тенденции могут негативным образом сказываться на реализации кон-кретных полномочий. В этой связи более рациональным представляется запрет та-кого совмещения с его закреплением в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Диссертантом исследована правовая регламентация требований к лицам, из-бирающимся на пост глав муниципальных образований, на основе этого внесены рекомендации закрепить в уставах муниципальных образований ряд обязательных требований, предъявляемых к кандидату на эту должность.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ указан механизм предоставления отчетов о результатах своей дея-тельности главой муниципального образования, однако ни о сроках предостав-ления отчетов, ни о порядке осуществления данной процедуры федеральный за-конодатель не упоминает. Анализ регионального законодательства и муници-пальных правовых актов показывает, что чаще всего данный вопрос решается на местном уровне.
Автор считает целесообразным закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ механизм отчетности главы муниципального образования. В частности, дополнить ч. 5.1 ст. 36 Закона следующими положениями: «Глава муниципального образова-ния представляет представительному органу муниципального образования еже-годные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности подотчетных ему органов местного самоуправления не позднее чем в первом квартале после окон-чания соответствующего календарного года. Отчеты главы муниципального обра-зования рассматриваются на заседании представительного органа. В своих отчетах глава муниципального образования должен раскрыть свою деятельность за истек-ший период и план деятельности на следующий период. Отчеты главы муници-пального образования подлежат официальному опубликованию».
Диссертантом выявлено, что в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности главы муниципального образования пред-ставительному органу. Как, в каких формах и с какими последствиями должны происходить отчеты перед населением, говорится в самой общей форме.
В этой связи представляется необходимым принятие и утверждение пред-ставительными органами муниципальных образований положений об отчетах глав муниципальных образований перед избирателями в средствах массовой
16
информации, непосредственных отчетах на сходах, собраниях, конференциях, об информировании ими населения о своей деятельности, то есть соответству-ющее закрепление форм отчетности в местных нормативных правовых актах.
В диссертации рассмотрен порядок отзыва главы муниципального обра-зования. Констатируется, что для обеспечения реальной ответственности главы муниципального образования важна инициатива жителей муниципального обра-зования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинте-ресованность в решении вопросов местного значения, которая должна найти свое воплощение в более подробной регламентации уставами муниципальных образований механизмов и процедур муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований.
Также представляется целесообразным разработка и закрепление в дей-ствующих муниципальных правовых актах положения об установлении опреде-ленного срока, в течение которого не может состояться повторное возбуждение вопроса об отзыве главы муниципального образования в случае признания го-лосования по отзыву несостоявшимся или недействительным (например, не ме-нее одного года) с целью обеспечения стабильности деятельности системы ор-ганов местного самоуправления конкретного муниципального образования (в частности, дополнив ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ частью 2.2 с соот-ветствующей формулировкой).
Далее автором исследованы различные подходы к определению термина «местная администрация».
Исполнительная ветвь власти, несущая на себе основную нагрузку по ре-шению вопросов местного значения, оказалась долгое время закамуфлирован-ной под понятием «другие органы местного самоуправления». Статья 2 Феде-рального закона № 131-ФЗ, посвященная основным терминам и понятиям, не закрепляет понятие местной администрации, что является, по мнению автора, недостатком закона. Статья 37 лишь устанавливает, что местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образова-ния, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного само-управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федера-ции, но не закрепляет определение термина «местная администрация». Учиты-вая вышеизложенное, предложено еѐ определение.
В работе исследованы вопросы замещения должности главы местной адми-нистрации. Проведенный автором анализ свидетельствует в пользу целесообразно-
17
сти закрепления в качестве обязательного требования для замещения данной должности возрастного ценза (25 лет).
Ввиду отсутствия законодательного определения термина «органы местной администрации», автором предложено оригинальное. При этом сформулированы отличительные характеристики органов местной администрации:
– состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица, иметь смету расходов, открывать счета в банках;
– подконтрольны и подотчетны главе местной администрации;
– обособленное имущество органов местной администрации закрепляется за ними распоряжениями главы местной администрации на праве оперативного управления;
– функции и полномочия органов местной администрации, а также органи-зация и порядок их деятельности определяются Положениями об этих органах, утверждаемыми главой местной администрации или представительным органом.
В процессе исследования автор приходит к выводу, что совершенствование деятельности местной администрации требует совершенствования работы аппара-та и руководства местной администрации. Этим целям, как правило, служат полу-чающие все большее распространение регламенты местных администраций, за-крепляющие процедуры деятельности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, структура которых не определяется ни федераль-ным законодательством, ни законами субъектов Российской Федерации. Во мно-гих субъектах Федерации подобная работа осуществляется спонтанно, многие ре-гламенты имеют существенные различия.
Представляется целесообразным упорядочить правовое оформление управ-ленческих процедур, для чего необходимо разработать и принять на федеральном уровне модельный правовой акт «Об основах организации и деятельности местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального обра-зования)», в котором должны быть определены основные направления грамотно организованной работы местной администрации, ее рациональной структуры, об-щие положения, которые можно было бы применить на местном уровне, учитывая особенности местных администраций конкретных муниципальных образований, и осуществлена конкретизация полномочий названного органа.
Диссертантом исследованы также иные органы местного самоуправления, которые могут создаваться на муниципальном уровне. Одним из таких органов является контрольно-счетный орган муниципального образования, который впервые был закреплен Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве самостоя-тельного органа местного самоуправления.
18
Отмечено, что существует оправданная необходимость внесения измене-ний в ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, включив контрольно-счетный ор-ган в число обязательных в структуре органов местного самоуправления, что будет способствовать более эффективной реализации муниципального финан-сового контроля. Представляется целесообразным законодательно закрепить определение данного органа в предложенной авторской формулировке.
К иным органам местного самоуправления относится избирательная ко-миссия муниципального образования.
В работе указано, что достаточно своеобразным является положение изби-рательной комиссии муниципального образования среди других органов местно-го самоуправления, установленное Федеральным законом № 131-ФЗ. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом местного самоуправления, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой – избирательная комиссия муниципального образования является му-ниципальным органом в соответствии со ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 и не входит в структуру органов местного самоуправления.
Очевидно, что муниципальная избирательная комиссия не может быть от-несена к органам местного самоуправления, поскольку она не реализует полно-мочий по решению вопросов местного значения. Это главное, сущностное отли-чие избирательной комиссии от любого органа местного самоуправления, кото-рое в принципе не может быть изменено законом.
Необходимо учитывать, что избирательная комиссия муниципального об-разования не является также и органом государственной власти.
Следовательно, это некий публичный орган, не отнесенный ни к одной из ветвей власти. Вследствие этого муниципальную избирательную комиссию нельзя включить в какую-либо группу органов местного самоуправления, кроме призна-ния ее коллегиальным органом с особым статусом.
Как представляется, одним из возможных вариантов выхода из сложив-шейся ситуации является создание централизованной системы избирательных комиссий с наделением членов избирательных комиссий статусом государ-ственных служащих, то есть включение муниципальных избирательных комис-сий в вертикаль власти. Данные действия будут способствовать координации деятельности избирательных комиссий различных уровней с целью повышения эффективности рабочего процесса.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
19
Обобщив различные позиции, автором сделан вывод, что к иным органам местного самоуправления ученые и исследователи также относят: муниципальную милицию; органы территориального общественного самоуправления; органы межмуниципального сотрудничества (ассоциации и союзы) и ряд других. Диссер-тант обосновывает свою позицию в отношении указанных структур.
Объективная необходимость наличия факультативных органов в целях эффективной деятельности всей системы органов местного самоуправления может быть обусловлена практикой осуществления местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях.
Третья глава – «Модели оптимизации взаимодействия органов мест-ного самоуправления» – посвящена исследованию компетенционной модели взаимодействия органов местного самоуправления (3.1) и организационно-структурной модели внутримуниципального взаимодействия (3.2). В рамках первой модели диссертантом выделены проблемы применимо-сти принципа разделения властей на местном уровне и даны рекомендации по эффективному разграничению полномочий между органами местного само-управления.
Основываясь на зарубежной практике и историческом отечественном опыте, автор отмечает, что при разграничении полномочий между представи-тельными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправ-ления необходимо исходить из следующих принципов:
– подотчетность исполнительно-распорядительных органов населению и представительному органу местного самоуправления;
– обеспечение реализации исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общих правил по вопросам местного значения, сфор-мулированных представительной властью и обязательных для исполнения на территории муниципального образования;
– невмешательство представительных органов местного самоуправления в текущую деятельность исполнительных органов местного самоуправления, в решение оперативных вопросов.
В целом, по мнению автора, действенное осуществление муниципальной власти возможно лишь при условии конкретного определения объема полномо-чий, за который должен отвечать каждый вид органов местного самоуправления.
Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц Диссертантом обосновано, что в ц еля еля х оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления органов местного самоуправления в рамках рамках рамках рамках рамках компетенционной модели необходима разработк разработк разработк разработк разработк разработк разработк а:
– теоретических основ разграничения полномочий между органами мест-ного самоуправления, содержание которых будет способствовать разделению
20
органов местного самоуправления на основе организационной и функциональ-ной составляющих, координации полномочий и цельности их деятельности в интересах населения;
– Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об основах раз-граничения компетенции органов местного самоуправления», в котором, поми-мо прочего, необходимо закрепить:
дефиниции компетенции, предметов ведения, полномочий органов мест-ного самоуправления;
принципы определения конкретных полномочий каждого из видов орга-нов местного самоуправления;
перечни вопросов исключительной не подлежащей делегированию ком-петенции представительного органа муниципального образования, и дополни-тельной – с возможностью передачи другим органам местного самоуправления.
Далее в работе проанализированы основные подходы к построению орга-низационных структур муниципального образования.
Автор считает целесообразным при формировании организационных структур муниципального образования учитывать:
– особенности конкретного муниципального образования (его вид; масштаб территории; численность населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, и их удаленность от административного центра муниципального образования; численность населения; наличие и состояние ресурсов, и потребность в них; особенности организации и предоставления услуг; социальные условия; уровень развития экономики; основные направления хозяйственной активности; кадровый потенциал и квалификацию персонала; материально-техническую базу муниципального образования и т.п.);
– перечень вопросов местного значения, установленный для соответству-ющего типа муниципального образования, иных установленных в уставе вопро-сов, наличие переданных государственных полномочий и т.п.;
– степень развитости различных форм самоорганизации населения, спо-собных участвовать в решении вопросов местного значения;
– региональные особенности (специфику соседних муниципальных обра-зований и характер взаимоотношений с ними; сферу влияния конкретного му-ниципального образования; его роль и место в масштабе административного ре-гиона и на других уровнях);
– исходные цели развития муниципального образования, конкретные цели по сферам жизнедеятельности муниципального образования в соответствии с предметами ведения (степень ясности в делегировании прав и ответственности; степень четкости в постановке целей; уровень планирования развития муници-пального образования и т.п.).
21
С учетом изложенного и на основе систематизации функций по содержательному признаку диссертантом разработаны модели структур представительного органа и местной администрации городского округа (средняя численность населения – 300 000 человек; для примера взят г. Орел).
В диссертации сделаны выводы, что органы местного самоуправления должны:
– иметь четкую структуру планирования развития муниципального обра-зования и предоставления муниципальных услуг, как на краткосрочную, так и на долгосрочную перспективу;
– выработать конкретные механизмы всестороннего анализа результатов де-ятельности органов местного самоуправления и их структурных подразделений, фиксировать положительные примеры работы, исправлять дефекты и упущения;
– систематически публично отчитываться о результатах работы и планах на будущее, как между собой, так и перед населением муниципального образования;
– осуществлять систематическое консультирование с иными органами мест-ного самоуправления, муниципальными служащими, населением и его организо-ванными сообществами, прежде всего с органами территориального общественного самоуправления, по вопросам структуры органов местного самоуправления и их подразделений и повышения эффективности их деятельности;
– эффективно использовать методы управления проектами с целью внесе-ния изменений в реализуемые задачи;
– сопоставлять результаты и методики своей работы с передовой практикой работы органов местного самоуправления других муниципальных образований.
В заключении обобщены выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, даны рекомендации, намечены проблемы для дальнейших иссле-дований.
Основные положения диссертации изложены в 17 публикациях автора общим объемом около 6,3 п.л., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций: 1. Тихалева, Е. Ю. Проблемные вопросы разграничения компетенции между органами местного самоуправления муниципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Вестник Владимирского юридического института. – 2011. – № 2 (19). – С. 121-128. – 0,4 п.л. 2. Тихалева, Е. Ю. Правовой статус контрольного органа муниципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Ученые записки Орловского государ-ственного университета. – 2011. – № 4 (42). – С. 260-265. – 0,3 п.л.
22
3. Тихалева, Е. Ю. Конституционно-правовая природа системы органов местного самоуправления [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Среднерусский вестник общественных наук. – Орел. – 2012. – № 1. – С. 111-115. – 0,4 п.л. 4. Тихалева, Е. Ю. Совершенствование организационных структур муни-ципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Ученые записки Орловского государственного университета. – 2013. – № 2 (52) – С. 267-274. – 0,4 п.л. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
5. Тихалева, Е. Ю. О взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Конституция Российской Федерации 15 лет спустя: теория и практика : материалы межрегиональной научно-практической конференции. – Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2009. – С. 372-377. – 0,3 п.л.
6. Тихалева, Е. Ю. Взаимодействие федеральных и региональных органов законодательной власти [Текст] / Е. Ю. Тихалева (в соавт.) // Конституция Рос-сийской Федерации 15 лет спустя: теория и практика : материалы межрегио-нальной научно-практической конференции. – Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2009. – С. 300-309. – 0,5 п.л.
7. Тихалева, Е. Ю. Некоторые аспекты разграничения компетенции между органами местного самоуправления муниципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Актуальные проблемы юридической науки и практики : сбор-ник материалов международной научно-практической конференции (Орел, 20 мая). – Орел: ОРАГС, 2009. – С. 298-303. – 0,3 п.л. 8. Тихалева, Е. Ю. Некоторые проблемы развития местного самоуправле-ния в Российской Федерации [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях : материалы меж-дународной научно-практической конференции. Часть 6. – Уфа: РИО БашГУ, 2009. – С. 71-75. – 0,3 п.л.
9. Тихалева, Е. Ю. Направления совершенствования муниципального правотворчества [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Актуальные вопросы текущего за-конодательства : сборник научных работ по актуальным проблемам законода-тельства в рамках Областной целевой программы «Повышение правовой куль-туры населения Орловской области на 2007-2009 годы». – Орел: ООО «Истори-ко-юридический клуб», 2009. – С. 22-28. – 0,4 п.л.
10. Тихалева, Е. Ю. Об удалении главы муниципального образования в отставку [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Российское законодательство в современ-ных условиях : материалы VII ежегодной Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Т. 1. – Брянск: Группа компаний «Десяточка», 2009. – С. 354-361. – 0,4 п.л.
11. Тихалева, Е. Ю. О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихале-ва // Муниципальная служба: правовые вопросы. – Москва. – 2010. – № 1. – С. 2-4. – 0,3 п.л.
12. Тихалева, Е. Ю. Органы местного самоуправления как юридические лица [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Правовая система Российской Федерации. – Брянск, Москва, Орел. – 2010. – № 4 (25). – С. 31-42. – 0,5 п.л.
23
13. Тихалева, Е. Ю. О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Юридическая наука: Проблемы и перспективы развития (ре-гиональный аспект) : сборник статей по итогам II Международной научно-практической конференции (Великий Новгород, 8-9 октября, 2009 г.). В 3 т. – Великий Новгород: НовГУ им. Ярослава Мудрого, 2011. – Т. 2. – С. 449-451. – 0,3 п.л.
14. Тихалева, Е. Ю. К вопросу об организационно-правовом статусе органов местного самоуправления [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Актуальные проблемы право-вой системы Российской Федерации. – Орел: ОГУ. – 2012. – С. 98-103. – 0,4 п.л.
15. Тихалева, Е. Ю. Проблемы правового статуса избирательной комиссии муниципального образования [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Право и правоприменение в современной России. – Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2013. – С. 182-186. – 0,4 п.л.
16. Тихалева, Е. Ю. Пути совершенствования организационных основ местного самоуправления [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Актуальные проблемы государственно-правового строительства в современной России : сборник мате-риалов всероссийского круглого стола. – Орел: ОрЮИ МВД России, 2013. – С. 186-190. – 0,4 п.л.
17. Тихалева, Е. Ю. Подходы к построению структур местных админи-страций [Текст] / Е. Ю. Тихалева // Гуманитарные науки в XXI веке : материалы XV международной научно-практической конференции. – М.: Издательство «Спутник +», 2013. – С. 186-189. – 0,3 п.л.
Подписано в печать 14.11.2013.Times New Roman.
Формат 60×84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 445.
Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ»
308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
24