2012avtoref1392

Работа выполнена на кафедре адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской Академии адвокатуры и нотариата.
 
Научный руководитель:                       доктор юридических наук, профессор
                                                                     Власов Анатолий Александрович
 
 
Официальные оппоненты:                       доктор юридических наук,
                                                    профессор, Заслуженный юрист
                                                           Российской Федерации
                                                      Крутер Марк Соломонович
 
                                                      кандидат юридических наук
                                                             Борисов Сергей Вячеславович
 
 
Ведущая организация:                   ФГОУ ВПО «Российский университет
                                                                     дружбы народов»
 
 
Защита состоится 9 апреля 2012 г. в 13.00 часов  на заседании диссертационного совета Д 503.001.01 Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, улица Большая Черемушкинская, дом 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, улица Большая Черемушкинская, дом 34.
 
 
 
Автореферат разослан  «     »  марта 2012 года.
 
 
 
 
 
Ученый секретарь                               
диссертационного совета                                                               И.О. Хлестова
 
 
  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
 
Актуальность темы исследования. Во второй статье Конституции Российской Федерации провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита входят в обязанность государства. Основной Закон России также гарантирует государственную поддержку семьи и детства. В любом обществе особое значение имеет государственная защита основных прав и интересов несовершеннолетних, поскольку несовершеннолетние дети, как никто другой, подвержены риску различного рода посягательств, а в силу объективных причин не могут самостоятельно защитить себя как физически, так и юридически. Поэтому проблема обеспечения законности в сфере детства носит глобальный характер. Не исключением является и российское государство.
Поэтому, в сложившейся ситуации Президент Российской Федерации счел своевременным утверждение в Российской Федерации должности Уполномоченного по правам ребёнка[1]. Создание новых гуманных правовых институтов защиты прав несовершеннолетних показывает особую заинтересованность руководителей  государства в наведении порядка в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, в профилактике преступности данной категории лиц.
В связи с этим в данной диссертационной работе предпринята попытка обозначить и разрешить основные проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, выявления и определения причинно-следственной связи совершения правонарушений, как самими несовершеннолетними, так и против них, поиска путей решения названных проблем в целях более эффективной защиты прав и законных интересов данной категории лиц органами прокуратуры.
В деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и в системе правоохранительных органов Российской Федерации органы прокуратуры исторически играют важную роль, реализуя функцию надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе, защиты их прав и свобод от преступных и иных посягательств. Поэтому данная функция должна являться одной из главных функций органов прокуратуры Российской Федерации и осуществляться в рамках общего надзора.
Необходимость дальнейшего государственного регулирования и повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних обусловлена и другой причиной - дети, потерявшие родителей или ставшие сиротами при живых родителях, остаются также незащищенными в обществе. Многие из них не могут реализовывать свои права, например, право на образование; попадают под негативное влияние представителей преступного мира, вовлекающих их в антиобщественную и преступную деятельность, проявляющих к ним насилие, использующих их рабский труд, лишающих их имущества и т.д.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних допускаются  работниками государственных  учреждений - органов опеки и попечительства, работниками детских домов, школ-интернатов, другими  лицами, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей.
Таким образом, причинами, побудившими обратиться к исследованию настоящей проблемы, стали: высокий уровень нарушений основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, большое количество безнадзорных и беспризорных детей, недостаточно совершенный механизм деятельности органов прокуратуры по вопросам, связанным с надзором за соблюдением законности их прав, а также высокий уровень преступности среди данной категории лиц, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В своей работе диссертант исходил из научных достижений в области прокурорского надзора, уголовного права и процесса, судебной власти, посвящённых защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, которые внесли: В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, В.Ф. Белов, А.И. Булахов, С. В. Борисов, А.А. Власов, В. М. Вдовенков, Ю.Е Винокуров, А. Ганибесов, В.Н. Григорьев, А.В. Гришин, В.В. Долежан, Н.В. Широков, А.Я. Вилкс, А.В. Ермаков, А. Ефремов, Г.И. Забрянский, Д. Зиядова, В.П. Кашепов, В.Н. Калинин, Т.О. Кошаева, В.Ф. Крюков, М. С. Крутер, Б.В. Коробейников, Н.А. Ленчина, В.В. Мальцев, Н.В. Машинская, М.Н. Маршунов, Э.Б. Мельникова, Г.М. Миньковский, А.А. Гравина, А.И. Мильевский, В.П. Рябцев, С.Л. Панов, В.Н. Пирогов, П.Г. Пономарев, А.В. Победкин, Ю.Е. Пудовочкин, Л.М. Середа, В.Е. Старостин, И.Б. Степанова, Т.М. Судакова, А.Я. Сухарев, Н.Д. Урбанович, А.А. Чувилев, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов, А.С. Якубов, В.Н. Яшин и др.
Труды перечисленных авторов составили определенную теоретическую базу исследования, обеспечивая преемственность в развитии научной мысли и дальнейшей разработке ее актуальных направлений. Вопросам деятельности органов прокуратуры в сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних посвящены лишь единичные работы, среди которых выделим работу  А.В. Ермакова[2].
Однако  в данных работах не исследованы с учетом новых правовых реалий  проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и не нашли комплексного научного решения, необходимого для создания общего представления системы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях защиты их прав и свобод.
В настоящем комплексном диссертационном исследовании предпринята попытка авторского понимания сущности и содержания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, а также разработаны  предложения по совершенствованию действующего  законодательства в сфере прокурорского надзора.
Цель исследования состоит в выявлении недостатков и разработке теоретических положений, организационно-правовых предложений, научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних с учетом современных задач, определенных институтами государственной власти и гражданского общества.
Исходя из обозначенной цели, в диссертационной работе сформулированы следующие конкретные задачи научного исследования:
- выявление характерных особенностей правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты основных прав и свобод несовершеннолетних;
- анализ, обобщение и оценка современного состояния законности и классификация типичных нарушений прав несовершеннолетних;
- изучение и обобщение практики прокурорского надзора, выявление наиболее распространенных недостатков и упущений, негативно влияющих на эффективность надзорных мероприятий;
- исследование теоретических основ и определение специфики предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах несовершеннолетних;
- разработка научных и практических предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора, включая вопросы методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в исследуемой сфере.
Объектом исследования предполагаются правоотношения в процессе применения норм международного и российского законодательства, регулирующих основные права и свободы несовершеннолетних, объективно возникающие в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и связанных с ними проблемных ситуаций.
Предмет исследования – деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних, актуальные теоретические и практические проблемы его совершенствования и повышения эффективности на всех стадиях надзорного процесса.
Нормативная база исследования. В процессе написания диссертации были изучены и использованы следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы в исследуемой области, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120  «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159  «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188  «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», а также другие приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общетеоретических принципов познания и общенаучных методов исследования: сравнительно-правового, комплексного, системного, логического, формально-юридического, социологического и статистического. Совокупность применённых общенаучных, частных и специальных методов познания позволила автору всесторонне исследовать круг вопросов, поставленных в диссертационной работе, и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Эмпирическая база исследования. В ходе работы над диссертацией изучены и проанализированы:
- материалы практики  проверок (справки, обзоры, докладные записки и другие материалы, сосредоточенные в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов Федерации) исполнения законов  в сфере прокурорского  надзора  защиты  основных прав и свобод  несовершеннолетних за период с 2001 по 2011 гг.;
- доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в России за период с 2001 по 2010 гг.;
- статистика актов прокурорского реагирования Воронежской области,
 Тульской области, Саратовской области, Ростовской области, Московской области, г. Москвы и др.;
- материалы СМИ о нарушениях прав несовершеннолетних и деятельности органов прокуратуры по их предупреждению, выявлению, предотвращению и пресечению;
В процессе работы  над диссертацией был проведен опрос 120 работников  органов прокуратуры  г. Москвы и Московской области  для выяснения причин возникновения безнадзорных правонарушителей, совершения правонарушений, как самими несовершеннолетними лицами, так и против них и путях их устранения.
Информационной базой исследования стали также правовые информационно-справочные системы «Консультант плюс», «Гарант», «Референт». При выполнении настоящей работы активно использовались ресурсы сети Интернет.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная  диссертационная работа является с учетом новых правовых реалий  одной из первых комплексных исследований  прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах в Российской Федерации.
Кроме того, научная новизна заключается в выносимых на защиту выводах и положениях:
1. Сделан вывод о том, что защита прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц должна является приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации на современном этапе развития государства.
2. Дано авторское определение прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, которое представляет собой: а) самостоятельное  приоритетное направление прокурорского надзора; б) специально уполномоченных подразделений органов прокуратуры, которые в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, призваны осуществлять в пределах своей компетенции комплексные  проверки исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц.
3. Аргументирован вывод о том, что  отсутствие законодательно установленного предмета надзора,  влечет отсутствие единообразия в организации работы, что нередко негативно влияет на эффективность органов прокуратуры в сфере защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
4. Определена специфика  и приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации.
 
5. Сделан вывод о необходимости создания самостоятельной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних. В связи с этим сформулировано и обосновано предложение о внесении изменений в пункт 2 статьи 1 в раздел I Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в следующей редакции: «надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах».
6. Сделан вывод о том, что в целях повышения защиты  основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц существует необходимость принятия в Российской Федерации единого кодифицированного акта для несовершеннолетних, который объединил бы все отрасли права,  под названием «Кодекс несовершеннолетних».
7. Сделан вывод о необходимости возрождения системы ювенальной юстиции как формы защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации, путем создания самостоятельных специализированных судов для несовершеннолетних лиц.
8. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних акцентировано внимание на организационный аспект деятельности органов прокуратуры, ключевым направлением которого должно стать комплексное использование разнообразных мер организационного порядка, которое должно основываться на современных информационных технологиях.
Теоретическое и практическое значение исследования обусловлено масштабностью, актуальностью и новизной рассмотренных в нем проблем. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на активизацию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах.
Реализация предложений по совершенствованию законодательства в сфере прокурорского надзора должно послужить повышению эффективности защиты основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц в России.
Содержащиеся в диссертации теоретические положения могут быть использованы в науке прокурорского надзора, уголовного и уголовно-процессуального права, совершенствования прокурорского надзора в сфере защиты основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы также для дальнейших научных исследований по вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, по внесению дополнений и изменений в действующее  российское законодательство, при подготовке ведомственных нормативных актов (приказов и указаний Генерального прокурора РФ).
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших юридических учреждений по прокурорскому надзору, при повышении квалификации работников органов прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Российской академии адвокатуры и нотариата, где осуществлялось ее предварительное обсуждение и предварительная экспертиза. Ряд положений диссертационного исследования обсуждались и излагались в  докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых», (Москва, 25 июня 2010 года) и на научной конференции  «Россия 2030 глазами молодых ученых»,  (Москва, август 2011 года).
Материалы диссертации используются автором при чтении лекционного курса «Международное уголовное право» и «Международное сотрудничество в борьбе с преступностью» на факультете мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова.
По теме диссертации опубликовано 6 научных статей, 3 из которых - в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационной работы определяется разработанным планом и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
 
                       ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
 
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается  степень  ее научной разработанности,  определяется цель,  задачи,  объект и  предмет исследования, раскрываются  методология и методика исследования, определяется нормативная и эмпирическая база, раскрываются научная новизна диссертационного исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов и о структуре диссертации.
В первой главе диссертации  «Законодательство о несовершеннолетних: история и современность», состоящей из двух параграфов,  автором анализируется становление и развитие законодательства о несовершеннолетних лицах в разных странах и в разные периоды истории; дается характеристика и дальнейшее развитие действующего законодательства о несовершеннолетних в Российской Федерации.
В первом параграфе первой главы «История развития и становления законодательства о несовершеннолетних» рассматриваются исторические аспекты законодательства о несовершеннолетних, которое, по мнению автора, свидетельствует о бесправном положении детей перед законом и судом примерно до середины XIX в. Автор разделяет мнение  Э.Б. Мельниковой, которая считает, что это было связано, прежде всего, с отсутствием представления о юридическом и социальном понятии детства как  «особо защищаемом периоде жизни человека»[3].
По мнению автора, развитие законодательства о несовершеннолетних, выделение и наделение их самостоятельным правовым статусом является признаком развитого правового государства. В зависимости от исторических и культурных особенностей различных государств возраст совершеннолетия и возраст наступления юридической ответственности, а также понятие  «несовершеннолетний» определяются по-разному. Развитие и становление законодательства о несовершеннолетних по мнению диссертанта во многом связано с появлением правосудия по несовершеннолетним, установлением определенного правового статуса несовершеннолетнего и созданием ювенальных судов.
Несмотря на серьезные попытки совершенствования законодательства к несовершеннолетним правонарушителям в России до середины 60-х годов XIX столетия относились как к взрослым преступникам. Законодательные оговорки, в соответствии с которыми несовершеннолетие считалось смягчающим вину обстоятельством, фактически игнорировались, а подростки содержались в арестных домах и в тюрьмах вместе с взрослыми и не были защищены от применения к ним мер психического и физического воздействия[4].
По мнению автора, защита прав и свобод несовершеннолетних должно являться стратегической задачей любого общества и государства, в которой  органы прокуратуры должны играть важную роль, в деле защиты прав и свобод несовершеннолетних. Правозащитная функция прокуратуры должна быть направлена на устранение недостатков правовой системы государства. В случае  игнорирования закона или его противоречия нормам и ценностям общества органы прокуратуры должны быть чуть ли не единственным инструментом гаранта и обеспечения  прав и свобод несовершеннолетних.
Во втором параграфе первой главы «Правовое положение несовершеннолетних в России» автором анализируются и определяются законодательные акты,  направленные на защиту прав  и свобод несовершеннолетних.
В России основы правового положения несовершеннолетних лиц, как и любого другого гражданина, заложены в ее Конституции. Специфика правового положения несовершеннолетних как определенной социальной группы отражена в нормах, содержащихся в Конвенции о правах ребенка и в ряде законов.
В российском праве понятие «несовершеннолетия» присутствует во многих отраслях права и имеет свою специфику применительно к предмету правового регулирования. Под общеюридический термин  «несовершеннолетний» подпадает  «тот, кто не достиг определенного возраста, с которым закон связывает его полную гражданскую дееспособность, т.е. возможность реализовать в полном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами страны субъективные права, свободы и юридические обязанности»[5].
Вместе с тем в настоящее время, по мнению автора, нет единой научной и обоснованной системе российского законодательства о несовершеннолетних, а только лишь  отдельные правовые нормы в разных сферах российского законодательства, таких, как: конституционное, уголовное, гражданское, трудовое, семейное и т.д. 
Соответственно и защита прав несовершеннолетних в правовой литературе не представлены структурно. В российском законодательстве систему прав несовершеннолетних следует разделять, по мнению автора, на: международные, личные, социальные, политические, имущественные, культурные и экономические. Данная классификация охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству.
По мнению диссертанта, основой российского законодательства о несовершеннолетних следует считать личные права, которые закреплены в общей системе конституционных прав во второй главе Конституции РФ  «Права и свободы человека и гражданина». В соответствии с Конституцией Российской Федерации к личным правам несовершеннолетнего можно отнести такие права как: право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст.27), право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и его право как гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться (ч.2 ст. 27).
В данном параграфе автором также анализируется Федеральный закон  «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от  24 июля 1998 года, который  в определенной степени систематизирует основные гарантии уже существующих в законодательстве прав и свобод несовершеннолетних. Органы государственной власти Российской Федерации и специализированные учреждения для несовершеннолетних  часто игнорируют и в большей степени нарушают существующие законы, по защите прав и свобод несовершеннолетних лиц.
По мнению автора, в целях дальнейшего совершенствования законодательства о несовершеннолетних и создании новых организационных механизмов защиты прав и свобод несовершеннолетних, необходимо внести изменения в ФЗ  «О прокуратуре Российской Федерации», касающиеся выделения самостоятельной отрасли надзора, - «надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних».
Отсутствие законодательно установленного предмета надзора, по мнению автора, влечет отсутствие единообразия в организации работы органов прокуратуры, что негативно отражается на деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации по-разному выполняется надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних, что является недопустимым и грубым нарушением основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, а именно принципа единства, означающего, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему, и все они обязаны действовать по единым правилам и не должны противоречить федеральному законодательству (п. 1 ст. 4 Закона  «О прокуратуре Российской Федерации»). Отсутствие самостоятельного нормативно установленного предмета надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, по мнению автора, является преградой для обеспечения эффективного надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних[6].
В связи с этим автором предлагается внести изменения в Федеральный закон  «О прокуратуре Российской Федерации», где в пункте 2 статьи 1 определить предмет надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; в разделе III выделить главу, регулирующую самостоятельную отрасль прокурорского надзора, для более эффективной работы органов прокуратуры за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
Названные изменения в ФЗ  «О прокуратуре Российской Федерации» необходимы, во–первых, для создания единых правил и форм поведения во время организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; во-вторых, для более эффективной деятельности работников прокурорского надзора в данном направлении; в-третьих, для установления единства целей и общих задач осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; в-четвертых, для единообразия форм организации и деятельности всех прокурорских органов; в-пятых, для единого внутреннего содержания прокурорского надзора — проверки исполнения требований законов и устранения правонарушений для данной категории лиц.
По мнению диссертанта, предлагаемые дополнения будут способствовать укреплению законности за исполнением законодательства о несовершеннолетних на всей территории Российской Федерации.
Вторая глава диссертации «Научные и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних»  состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе второй главы «Предмет, задачи, цели и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», автором дается   определение основных понятий прокурорского надзора. В данном параграфе автор подчеркивает, что  в российской научной и учебной юридической литературе нет единого подхода к определению основных понятий прокурорского надзора. В первую очередь это относится к самому понятию  «надзор прокуратуры».
Автор дает собственное определение понятие  прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
По мнению автора, прокурорский надзор  за исполнением законодательства о несовершеннолетних — это: а) самостоятельное  приоритетное направление прокурорского надзора; б) специально уполномоченных подразделений органов прокуратуры, которые в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции комплексные  проверки исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, в целях обеспечения прав и свобод несовершеннолетних лиц.
Не менее важное значение для науки прокурорского надзора имеет категория «отрасль прокурорского надзора». Ее автор, солидаризируясь с мнением ряда ученых, определяет как относительно самостоятельную часть прокурорского надзора, характеризующуюся специфическим предметом и полномочиями прокурора[7].
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних должен, по мнению автора,  включать в себя: соблюдение прав несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, социальной, семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий; соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных несовершеннолетними преступлениях или защите их интересов; соблюдение прав несовершеннолетних со стороны родителей или лиц, которые выступают в качестве опекуна; выявление причин, по которым несовершеннолетние совершают преступления или незаконные действия совершаются против них.
Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних тесно связаны между собой. К ним, по мнению диссертанта, необходимо отнести: обеспечение исполнения законодательства об охране прав и свобод несовершеннолетних и их законных интересов; пресечение и предупреждение совершения правонарушений несовершеннолетними и против них; обеспечение верховенства закона; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечение единства и укрепления законности.
Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних заключается в том, что в России действует принцип особого положения несовершеннолетнего лица. Данное положение связано с комплексом психофизиологических и интеллектуальных особенностей несовершеннолетних. Исходя из этого законодатель, по мнению автора, должен особое внимание уделять именно созданию высокого уровня юридической защиты и дополнительных гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних.
В заключение параграфа, автор делает вывод о том, что, во-первых, в науке прокурорского надзора необходима самостоятельная отрасль прокурорского надзора за исполнением  законодательства о несовершеннолетних; во-вторых, нормативной основой предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних должен являться широкий комплекс нормативных актов, регламентирующих общественные отношения с участием несовершеннолетних; в-третьих, надзор за исполнением законодательства о несовершен­нолетних необходимо определять как комплексное направление деятельности органов про­куратуры, включающее в себя отношения, характерные для общего надзора органов прокуратуры.
Во втором параграфе второй главы  «Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор отмечает, что в органах и учреждениях прокуратуры управление осуществляется в ходе проведения аналитической работы, прогнозирования, планирования, взаимодейст­вия органов и структурных подразделений прокуратуры, контроля исполнения, осуществления непосредственного руководства.
Организация и планирование действенного надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних является важной составляющей в работе органов прокуратуры Российской Федерации.
По мнению диссертанта, в целях повышения эффективности защиты прав и свобод несовершеннолетних лиц необходимо постоянно проводить  мониторинг региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних.
Анализируя прокурорский надзор в ряде прокуратур субъектов Российской Федерации (в Тульской, Саратовской, Воронежской обла­стей и др.) автор отмечает, что в некоторых субъектах Федерации функционирует отдел по делам несовершеннолетних и молодежи. В других регионах России организационно выделен лишь один старший помощник прокурора субъекта Федерации по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних.
На уровне субъекта Федерации эта работа может быть возложена на старшего помощника или нескольких помощников прокурора, которые не объединены в самостоятельное структурное подразделение. В зависимости от организационной формы в прокуратурах субъ­ектов  Российской Федерации различаются и функциональные обязанности кон­кретных работников, ответственных за надзорную деятельность в части исполнения законов о несовершеннолетних[8].
Автор считает, что в целях  правильной организации необходимо  планирование  прокурорского надзора, определение приоритетов надзора и умелое использование тактических приемов при осуществлении прокурорских полномочий.
В третьем параграфе работы второй главы «Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор определяет основные полномочия прокурора в сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и при выявлении нарушений закона он обязан реализовать свои права и устранять выявленные нарушения.
Полномочия прокурора принято рассматривать применительно к целям надзорной деятельности - предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона, которые определены в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре.
Перечень полномочий прокурора, его заместителя, а также других лиц орга­нов прокуратуры при осуществлении возложенных на них прав и обязанностей по надзору за исполнением законов, содержится в ст. 22 ФЗ о прокуратуре Российской Федерации и делится на три группы: 1) полномочия по выявлению нарушений за­кона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению на­рушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
        Автор считает, что эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение дела об административном правонарушении. До недавнего времени уголовное дело возбуждалось прокурором по дан­ным, указывающим на наличие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформлялось постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направлялось по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принималось к произ­водству самим прокурором. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ полномочие прокурора, касающееся возбужде­ния уголовного дела, предусмотренное ст. 22 Закона о прокура­туре, было исключено. Соответствующим образом была скор­ректирована и его ст. 25 Закона о прокуратуре.
В настоящее время прокурор вправе по материалам надзорной деятельности возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмот­ренные в ст. 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22-5.24, 5.40, 7.24, 12.35, 12.36. 13.11, 13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9. 20.26 КоАП РФ.
Автор считает, что в целях более оперативной защиты несовершеннолетних необходимо вернуть прокурорам право на возбуждение уголовного дела, так как данное полномочие является эффективным инструментом в деле борьбы с правонарушениями в сфере защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В четвертом параграфе второй главы «Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор исследует основные направления прокурорского  надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и, в частности, приказ Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», в котором он определил основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних: соблюдение прав несовершеннолетних в государственной, экономической, социальной, семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций; соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных  несовершеннолетними преступлениях или защите их интересов; соблюдение прав несовершеннолетних со стороны родителей или лиц, которые выступают в качестве опекуна; выявление причин, по которым несовершеннолетние сами совершают преступления или против них совершают.
В третьей  главе «Некоторые вопросы оптимизации надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», автор проводит системный анализ типичных нарушений прав и свобод несовершеннолетних, где также предлагает принять систему ювенальной юстиции для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних.
В первом параграфе третей главы «Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения» автор, анализируя  статистические данные, полученные из материалов проверок органов прокуратуры с 2001 по 2011 гг. установил, что в настоящее время в России уровень преступности среди лиц, не достигших восемнадцати лет, и преступлений, непосредственно совершаемых несовершеннолетними находится на угрожающе высоком уровне. 
В качестве обстоятельств, влияющих на преступность несовершеннолетних, особо отмечаются несформировавшаяся у подростков система ценностей, трудности в семье, безработица, подробные сообщения в средствах массовой информации о фактах совершения преступлений, которые влекут новые многочисленные уголовно наказуемые деяния.
Так, анализ подростковой преступности показывает, что в об­щем числе несовершеннолетних преступников на протяжении последних десятилетий сохраняется стабильно высокая доля (29 -30%) не работающих и не учащихся подростков. Среди несовер­шеннолетних, совершивших кражу и другие корыстные преступ­ления, данный показатель достигает 37,3%, а среди подростков, совершивших повторное преступление, он возрастает до 48,6%. Весьма значительна доля не работающих и не учащихся подрост­ков (19,6%, т.е. практически каждый пятый) среди несовершен­нолетних, доставленных в ОВД за совершение различных право­нарушений[9].
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что права и интересы детей по-прежнему нарушаются, в том числе в сфере безопасности их жизни и здоровья.
В последнее пятилетие стабильно фиксируется тенденция увеличения общего количества выявленных прокурорами нарушений закона в отношении детей: с 220 тысяч почти до 570 (рост в 2,5 раза). За последние два года число выявленных нарушений законности в сфере образования возросло на четверть, в сфере занятости - на 17%, в области защиты семьи, материнства и детства – на 14%. Вызывает особую тревогу высокий уровень совершаемых в отношении несовершеннолетних преступлений сексуального характера. Каждая четвертая жертва изнасилования и почти каждая вторая жертва насильственных действий сексуального характера - несовершеннолетние. С 2003 года в 7 раз возросло число детей, потерпевших от ненасильственных половых преступлений. В 2003 году это число составило около 800 человек, а уже в 2008 году свыше 5 тысяч [10].
Представляется, что высокий уровень преступлений против несовершеннолетних, а также преступлений, совершаемых несовершеннолетними, является следствием безразличия окружающих, самоустранения органов системы профилактики от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, снижения воспитательного потенциала учреждений, ведущих работу с несовершеннолетними, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на разные конфликтные ситуации в обществе.
По мнению диссертанта, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних совершаются работниками органов опеки и попечительства, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без опеки и попечения родителей, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Автор считает, что такие правонарушения являются результатом неэффективной и неслаженной работы органов, что тоже имеет свою причинно-следственную связь, которая вытекает из общей системы и понимания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних органами прокуратуры Российской Федерации.
Автором отмечено, что материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что часто преступления в отношении детей совершаются самыми близкими им лицами - родителями. В ходе прокурорских проверок регулярно вскрываются факты, когда родители уклоняются от выполнения своих обязанностей, ведут асоциальный образ жизни, употребляют наркотики, злоупотребляют алкоголем и вовлекают в это своих детей, содержат жилые помещения в антисанитарном состоянии.
Статистиче­ские данные об отобрании детей (ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ), лишении родительских прав (ст. 63 СК РФ) свидетельствуют о незначительном сокраще­нии форм семейного неблагополучия, послуживших основанием для применения к родителям гражданско-правовых санкций. В 2007 г. было отобрано у родителей 6704, в 2008 г. - 6149 детей (снижение на 8,4%). Лишено родительских прав: в 2007 г. - 66 090, в 2008г. - 63 096 родителей (снижение на 4,6%)[11]. Количество выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, возросло с 2004 г. на 80%; число лиц, осужденных за данное преступление, - на 121%. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что все эти годы из числа выявленных лиц, совер­шивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, осуждался в среднем лишь каждый второй, что может быть объяснено некачественным расследованием уголовных дел.
Причиной, влияющей на криминогенную ситуацию, по мнению автора, является материальная необеспеченность семей. Данное социальное явление входит в комплекс сильнодейст­вующих криминогенных факторов преступности несовершеннолетних и выступает причиной распространения преступности среди несовершеннолетних.
Во втором параграфе третей главы «Ювенальная  юстиция  как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних» автор исследуя данный правовой феномен предлагает воссоздать в России систему ювенальной юстиции для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних.
Автор отмечает, что ювенальная юстиция как система правосудия для несовершеннолетних в разных формах реализована во многих развитых странах. В отдельных государствах ювенальная юстиция является частью ювенальной системы органов и общественных организаций, занимающихся вопросами семьи и правами детей. Впервые на законодательном уровне создание публичных учреждений для принудительного воспитания несовершеннолетних преступников, а также воспитательные школы и пенитенциарные дома были созданы в 1848 г. в Бельгии[12].
По мнению автора, ювенальная юстиция должна быть выделена из общей системы правоохранительных органов для соблюдения особого порядка работы с несовершеннолетними, позволяющего обеспечить дополнительные гарантии их прав.
Формирование системы ювенальной юстиции, безусловно, потребует создания и ювенального права как особой специализированной отрасли права. Ювенальное право должно быть составляющей частью практически всех правовых отраслей в той части, в какой они защищают права и законные интересы несовершеннолетних.
По мнению диссертанта очень важный проект Федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» от 14 февраля 2005 года в 2010 году во втором чтении в Государственной Думе был необоснованно отклонен, что является на сегодняшний день серьезным упущением в деле защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В рамках системы ювенальной юстиции необходимо осуществлять программы и мероприятия социального, педагогического, юридического, психологического и медицинского характера, направленные на профилактику правонарушений и реабилитацию несовершеннолетнего.
 Автор считает, что после принятия системы ювенальной юстиции права и свободы несовершеннолетних меньше будут подвергаться определенного рода нарушениям, что будет способствовать в России развитию и гуманизации институтов защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В заключение диссертации содержатся обобщенные выводы научного исследования и перспективные предложения о повышении эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры по укреплению законности в рассматриваемой сфере.
Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах:
Научные статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки России:
1. Арутюнян А.С. История развития и становления законодательства о несовершеннолетних в России // Ученые Труды Российской Академии адвокатуры и нотариата – 2010. – №1– 0,7 п.л.;
2. Арутюнян А.С.  Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения // Современное Право – 2011. – №5 – 0,6 п.л.;
3. Арутюнян А.С. Возрождение ювенальной юстиции как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних в России // Пробелы в российском законодательстве  – 2011. – №3 – 0,8 п.л. 
 
 
                                      Иные  публикации:
         4. Арутюнян А.С. Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних  // ПРАВО: теория и практика –   2011.– № 3–4 – 0,5 п.л.;
         5. Арутюнян А.С. Основы правового положения несовершеннолетних в России // Федерация  – 2011. – № 3–4 – 0,9 п.л.;
         6. Арутюнян А.С. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних // Объединенный научный журнал, – 2011. – № 3–4 – 0,6 п.л.
 
 
 
 
 
 
 
 

[3] См.: Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2001. С. 27.

[5] Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция. Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. 2-е изд., испр., доп. М., 2001. С. 11.