На главную страницу

---

НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ МИЛИЦИЕЙ

Автор: Марфицин П.Г.

Правовое и организационное обеспечение деятельности милиции как органа дознания играет значительную роль в раскрытии и расследовании преступлений. Между тем существуют проблемы, связанные с несовершенством законодательства и противоречивостью ведомственных нормативных актов, которые не позволяют органам дознания в полной мере реализовать функцию осуществления расследования. В последние годы количество таких проблем возрасло. Рассмотрим некоторые из них.

Принятый 18 апреля 1991 г. Закон РСФСР "О милиции" предусмотрел создание криминальной милиции и милиции общественной безопасности (местной милиции), разграничив их задачи. Это в определенной степени затронуло и сферу уголовного судопроизводства, поскольку под одним термином "милиция", определяющим орган дознания, стали пониматься два государственных органа, управомоченных осуществлять уголовно-процессуальную деятельность.

В то же время в Законе недостаточно конкретно разграничена процессуальная компетенция названных органов. Так, в ч.1 ст.8 Закона среди задач криминальной милиции обозначено "пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия", в ч.1 ст.9 к задачам милиции общественной безопасности отнесено "предупреждение и пресечение преступлений ... раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно". В обоих случаях речь идет не о расследовании преступлений (т. е. уголовно-процессуальной деятельности), а о предупреждении, пресечении, раскрытии преступлений, что, скорее, предполагает осуществление оперативно-розыскной и административной деятельности. О том, что Закон различает понятия "раскрытие" и "расследование" преступлений, свидетельствует анализ п.п. 4 и 5 ст. 10. Здесь обособленно закреплены обязанности милиции: а) выявлять и раскрывать преступления, б) возбуждать уголовные дела, производить дознание и осуществлять неотложные следственные действия. Причем эти обязанности в равной степени относятся и к криминальной милиции и к милиции общественной безопасности.

Дальнейшее разграничение уголовно-процессуальной компетенции рассматриваемых органов было осуществлено приказами министра внутренних дел России N 368 1992 г. и N 420 1993 г. Из них явствует, что расследование дел, по которым производство предварительного следствия обязательно, является прерогативой криминальной милиции, а дел, по которым предварительное следствие не обязательно - милиции общественной безопасности. При этом в милиции общественной безопасности созданы специализированные подразделения дознания, занимающиеся в первую очередь производством дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, и осуществлением протокольной формы досудебной подготовки материалов.

Попытка урегулировать в Законе о милиции и в ведомственных нормативных актах вопросы уголовного судопроизводства привела к возникновению неясностей как в теории уголовного процесса, так и в правоприменительной практике. Например, означает ли подобное регламентирование полномочий, что криминальная милиция не вправе возбуждать уголовные дела в порядке ст. 120 УПК РСФСР или осуществлять протокольное производство, а милиция общественной безопасности - не вправе возбуждать уголовные дела в порядке ст. 119 УПК РСФСР? Прямого запрета на этот счет ни в Законе о милиции, ни в ведомственных актах нет. Да к тому же запрет противоречил бы уголовно-процессуальному законодательству. Тем не менее, возбудив уголовное дело, по которому производство предварительного следствия не обязательно, криминальная милиция должна передать его для производства дознания милиции общественной безопасности. Возникает вопрос о том, какими правовыми нормами при этом следует руководствоваться? По действующему уголовно-процессуальному законодательству передача уголовного дела от одного органа дознания другому возможна по территориальному признаку или в зависимости от их компетенции, указанной в ст.117 УПК РСФСР. Однако компетенция криминальной милиции и милиции общественной безопасности данной статьей не определяется. Следовательно, ссылаться на нормы уголовно-процессуального законодательства, в частности ст.ст. 117, 126, 132, невозможно. Закон о милиции по этому поводу конкретных предписаний также не содержит. Но руководствоваться при принятии уголовно-процессуального решения только ведомственными нормативными актами было бы неправильно, исходя из общеправовых канонов.

На наш взгляд, идея разделения милиции на два самостоятельных органа дознания, может быть, и оправданна, но в таком случае она требует надлежащей законодательной проработки, в том числе и в уголовно-процессуальном законодательстве.

В связи с принятием Закона о милиции и последующим ведомственным регулированием был изменен процессуальный статус начальника отдела внутренних дел. Первоначально (после принятия Закона) возникли неясности с функцией, выполняемой в дознании этим должностным лицом, поскольку в криминальной милиции и милиции общественной безопасности появились собственные руководители дознания.

Попытка урегулировать процессуальные отношения между начальником милиции общественной безопасности и начальником отдела внутренних дел была предпринята в приказе МВД России N 368 1992 г. Причем сделано это довольно противоречиво. С одной стороны, контроль за процессуальной деятельностью специализированных подразделений дознания возложен на начальника органа внутренних дел (п. 7 Положения, объявленного приказом), с другой - начальник органа внутренних дел наделен правом лишь в исключительных случаях поручать соответствующему подразделению дознания милиции общественной безопасности проведение дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (п.3 приказа). Ему также запрещено вмешиваться в процессуальное руководство, осуществляемое начальником милиции общественной безопасности (п. 7.3 Положения).

Приказ МВД России N 420 1993 г. конкретно назвал руководителями органов дознания начальников криминальной милиции и милиции общественной безопасности, не предоставив такой статус начальнику отдела внутренних дел. Но анализ отдельных положений приказа все же свидетельствует о том, что начальник отдела внутренних дел каким-то образом причастен к дознанию, выполняя функции в большей степени организационные, чем процессуальные. Так, он обязан обеспечивать взаимодействие всех служб и подразделений по выявлению лиц, совершивших преступления, независимо от подследственности уголовных дел; поддерживать на должном уровне систему немедленного реагирования на заявления, сообщения о преступлениях; организовывать работу по своевременному предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений; и т.п.

Наконец, совместное письмо Генеральной прокуратуры и МВД России от 9 сентября 1993 г. разъяснило, что поскольку органы внутренних дел не упомянуты в числе органов дознания (ст. 117 УПК), их начальники не обладают процессуальными правами, предусмотренными уголовно-процессуальным законодательством.

Такое решение имеет определенное положительное значение, так как вносит некоторую ясность в разграничение функций начальников отдела внутренних дел, криминальной милиции и милиции общественной безопасности по осуществлению дознания. Но одновременно оно порождает новые проблемные ситуации. Одна из них может быть проиллюстрирована следующим примером.

При расследовании уголовного дела у работника специализированного подразделения дознания возникла необходимость в осуществлении оперативно-розыскных мероприятий. В этом случае, руководствуясь ч.2 ст.120 и ч.4 ст. 127 УПК РСФСР, можно использовать одно из процессуальных средств - отдельное поручение. Однако в соответствии со ст. 120 УПК РСФСР такое поручение должно исходить не от лица, производящего дознание, а от органа дознания, так как подготовив текст отдельного поручения, дознаватель должен подписать его у начальника милиции общественной безопасности. Иначе этот документ не будет иметь юридической силы. Но в соответствии со ст. 127 УПК РСФСР отдельное поручение может быть адресовано не конкретному исполнителю (например, оперуполномоченному УР), а органу дознания - в данном случае начальнику криминальной милиции, который уже в свою очередь его исполнение возложит на одного из своих подчиненных.

Если учесть, что дознаватель специализированного подразделения дознания и оперуполномоченный УР работают, как правило, в тесном контакте, то рассмотренная сейчас форма взаимодействия представляется довольно усложненной. Раньше, когда указанные субъекты принадлежали к одному органу дознания и имели одного руководителя дознания, подобные ситуации решались в рамках оперативно-служебных отношений. Дознаватель непосредственно обращался к работникам оперативных подразделений или делал это через начальника органа внутренних дел.

Лишение начальника отдела внутренних дел процессуальных полномочий негативно проявляется и в другом. Так, по Закону о милиции дежурные части входят в структуру милиции общественной безопасности. Однако первоначальное расследование значительной части преступлений возлагается на криминальную милицию, которой дежурная часть не подчинена. Роль же последней в принятии заявлений и сообщений о преступлениях, а также их раскрытии весьма существенна. Поэтому учеными и практическими работниками обоснованно, на наш взгляд, поднимается вопрос о необходимости подчинения дежурной части непосредственно начальнику органа внутренних дел (1).

Считаем, что и в вопросах разграничения функций руководителей органов дознания в милиции и начальника отдела внутренних дел существующее правовое регламентирование нельзя признать совершенным и достаточно проработанным.

В корректировке нуждаются и другие положения, связанные как с осуществлением дознания вообще, так и с производством дознания милицией.

До сих пор не упорядочены положения, связанные с процессуальным руководством дознанием. Полномочия начальника органа дознания определены в законе явно недостаточно. В действительности они гораздо шире. На наш взгляд, начальник органа дознания должен обладать правом совершать все процессуальные действия, на которые уполномочено это учреждение. Между начальником органа дознания и лицами, производящими дознание, в связи с их участием в уголовном судопроизводстве складываются определенные отношения, которые по своей природе отличны от административных и должны носить уголовно-процессуальный характер. Представляется также необходимым урегулировать в законе полномочия лица, производящего дознание, и определить пределы его процессуальной самостоятельности.

На эти вопросы обращалось внимание в юридической литературе (2), однако высказанные предложения пока остаются не реализованными.

В ряде случаев по уголовному делу необходимо оперативное принятие решений, а лицо, производящее дознание, не может согласовать его с начальником органа дознания. Подобные ситуации характерны для сельских отделов внутренних дел, имеющих большую территорию и не обеспеченных надлежащими средствами связи и транспортом. Так, оперуполномоченный УР в случае совершения преступления в населенном пункте за несколько десятков километров от отдела внутренних дел не вправе самостоятельно возбудить уголовное дело (после чего он мог бы производить следственные действия) или в случаях, не терпящих отлагательства, - принять решение о производстве обыска и т.п. Или, например, участковый инспектор из-за бездорожья не может прибыть в отдел внутренних дел для своевременного утверждения решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

Считаем, что существует необходимость введения в уголовно-процессуальный закон правила, согласно которому лицо, производящее дознание, в исключительных случаях вправе самостоятельно принимать решение по делу. При этом решение должно носить временный характер до утверждения его начальником органа дознания. Можно определить и срок действия такого решения, например, в течение пяти суток Уголовно-процессуальный закон, определяя в ст. 119 УПК РСФСР перечень неотложных следственных действий, ограничивает тем самым компетенцию органов дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно. Статья 29 Основ уголовного судопроизводства несколько дополняет этот перечень Тем не менее существующее положение не отвечает потребностям практики, а в отдельных случаях препятствует реализации задач уголовного судопроизводства. Например, рассматриваемый перечень не содержит таких следственных действий, как предъявление для опознания, очная ставка. Между тем, не осуществив их, органу дознания иногда затруднительно или даже невозможно решить вопрос о задержании подозреваемого, квалификации преступления и т.п. В связи с этим представляется целесообразным ликвидировать в законе перечень неотложных следственных действий и тем самым предоставить право органу дознания использовать для установления и закрепления следов преступления весь арсенал средств, предусмотренных уголовно-процессуальным законом (3).

Считаем также необходимым исключить из ст. 120 УПК РСФСР пункт 2 как не имеющий под собой достаточных оснований и противоречащий в определенной степени ч.2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, где сказано, что государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Лишение потерпевшего права знакомиться с материалами дела при окончании дознания не только ограничивает его правовое положение, но и создает неравенство при соотнесении с таким правом обвиняемого. Рассмотренные проблемы, связанные с правовым и организационным обеспечением дознания в милиции, являются не единственными. Здесь обозначены лишь те, которые, по нашему мнению, требуют первоочередного разрешения.

1. См.: Булатов Б.Б. Проблемы реализации уголовно-процессуальной функции милицией// Закон РСФСР "О милиции" и совершенствование оперативно-служебной деятельности милиции республики. Омск, 1992.- С. 28.