На главную страницу

6. В связи с рассмотрением органа дознания как субъекта стадии возбуждения уголовного дела, считаем необходимым, в рамках проведенного исследования, обратить внимание еще на два обстоятельства. Во-первых, не является достаточно четким законодательное регулирование полномочий такого органа дознания, как милиция. Принятый 18 апреля 1991 г. Закон РСФСР "О милиции" предусмотрел создание криминальной милиции и милиции общественной безопасности (местной милиции), разграничив их задачи. Это в определенной степени затронуло и сферу уголовного судопроизводства, поскольку под одним термином "милиция", определяющим орган дознания (п. 1 ст. 117 УПК), стали пониматься два государственных органа, правомочных осуществлять уголовно-процессуальную деятельность.

   
   

   В связи с принятием Закона о милиции и последующим ведомственным регули-рованием был изменен процессуальный статус начальника отдела внутренних дел. Первоначально (после принятия Закона) возникли неясности с функцией, выполняемой в дознании этим должностным лицом, поскольку в криминальной милиции и милиции общественной безопасности появились собственные руководители дознания.

   
   

   Попытка урегулировать процессуальные отношения между начальником милиции общественной безопасности и начальником отдела внутренних дел была предпринята в приказе МВД России № 368 1992 г. (ныне отмененном). Причем сделано это довольно противоречиво. С одной стороны, контроль за процессуальной деятельностью специа-лизированных подразделений дознания возложен на начальника органа внутренних дел (п. 7 Положения, объявленного приказом), с другой - начальник органа внутренних дел наделен правом лишь в исключительных случаях поручать соответствующему подразделению дознания милиции общественной безопасности проведение дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (п.3 Приказа). Ему также запрещено вмешиваться в процессуальное руководство, осущест-вляемое начальником милиции общественной безопасности (п. 7.3 Положения).

   
   

   Приказ МВД России № 420 1993 г. конкретно назвал руководителями органов дознания начальников криминальной милиции и милиции общественной безопасности, не предоставив такой статус начальнику отдела внутренних дел. Но анализ отдельных положений приказа все же свидетельствует о том, что начальник отдела внутренних дел каким-то образом причастен к дознанию, выполняя функции в большей степени организационные, чем процессуальные. Так, он обязан: обеспечивать взаимодействие всех служб и подразделений по выявлению лиц, совершивших преступления, незави-симо от подследственности уголовных дел; поддерживать на должном уровне систему немедленного реагирования на заявления, сообщения о преступлениях; организовы-вать работу по своевременному предупреждению, пресечению, раскрытию и расследо-ванию преступлений; и т.п.

   
   

   Наконец, совместное письмо Генеральной прокуратуры и МВД России от 9 сен-тября 1993 г. разъяснило, что поскольку органы внутренних дел не упомянуты в числе органов дознания (ст. 117 УПК), их начальники не обладают процессуальными права-ми, предусмотренными уголовно-процессуальным законодательством.

   
   

   Такое решение имеет определенное положительное значение, так как вносит не-которую ясность в разграничение функций начальников отдела внутренних дел, кри-минальной милиции и милиции общественной безопасности по осуществлению дозна-ния. Но одновременно оно порождает новые проблемные ситуации [8]. Считаем, что в вопросах разграничения функций руководителей органов дознания в милиции и начальника отдела внутренних дел существующее нормативное регулирование нельзя признать совершенным и достаточно проработанным.

Во-вторых, в корректировке нуждаются и другие положения, связанные с осуще-ствлением дознания. Так, между начальником органа дознания и лицами, производя-щими дознание, в связи с их участием в уголовном судопроизводстве складываются определенные отношения, которые по своей природе отличны от административных и должны носить уголовно-процессуальный характер. Представляется необходимым урегулировать в законе полномочия лица, производящего дознание, и определить пре-делы его процессуальной самостоятельности.

На эти вопросы обращалось внимание в юридической литературе [9], однако высказанные предложения пока остаются не реализованными. Рассмотрим некоторые примеры.

В ряде случаев по уголовному делу необходимо оперативное принятие решений, а лицо, производящее дознание, не может согласовать его с начальником органа доз-нания. Подобные ситуации характерны для сельских отделов внутренних дел, имею-щих большую территорию обслуживания и не обеспеченных надлежащими средствами связи и транспортом. Так, оперуполномоченный УР в случае совершения преступле-ния в населенном пункте за несколько десятков километров от отдела внутренних дел не вправе самостоятельно возбудить уголовное дело (после чего он мог бы произво-дить следственные действия) или в случаях, не терпящих отлагательства, - принять решение о производстве обыска и т.п. Или, например, участковый инспектор из-за без-дорожья не может прибыть в отдел внутренних дел для своевременного утверждения решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

На наш взгляд, существует необходимость введения в уголовно-процессуальный закон правила, согласно которому лицо, производящее дознание, в исключительных случаях вправе самостоятельно принимать решение по делу. При этом решение долж-но носить временный характер до утверждения его начальником органа дознания. Можно определить и срок действия такого решения, например, в течение пяти суток [10].

В-третьих, правоприменительная практика сложилась таким образом, что реше-ния органа дознания утверждаются не только начальником милиции, но и его замести-телями. Четких нормативных предписаний на этот счет не имеется. Согласно упомяну-того выше приказа МВД РФ № 420 лицами, руководящими дознанием в милиции на-званы только начальники (криминальной милиции и милиции общественной безопас-ности). В совместном письме Генерального прокурора и Министра внутренних дел от 9 сентября 1993 г. говориться, что руководителями дознания в милиции являются на-чальник криминальной милиции, начальник милиции общественной безопасности, а также их заместители. Но при этом компетенция начальника и его заместителя не раз-граничивается. В равной ли степени они наделены правом принимать решения от име-ни органа дознания? Представляется, что нет. На практике единства по этому вопросу не выработано.

Как правило, при разграничении полномочий учитываются несколько обстоя-тельств. В одних случаях заместитель начальника милиции исполняет обязанности ру-ководителя при временном его отсутствии (например, при уходе в отпуск). Такая си-туация является с правовой точки зрения достаточно оправданной, поскольку на пери-од отсутствия руководителя исполняющим его обязанности назначается заместитель. Однако, в жизни не всегда имеет место официальное назначение заместителя испол-няющим обязанности руководителя учреждения, на что указывает отсутствие приказа о передаче полномочий. Здесь уже может возникнуть вопрос о компетентности данно-го лица принимать решения от имени органа дознания. К последним ситуациям близки те, когда заместители начальника милиции принимают решения от имени органа доз-нания не в связи с отсутствием начальника милиции. Это может иметь место в силу распределения функциональных обязанностей между руководителями, причем произ-веденного как на официальном (т.е. с отражением в соответствующих служебных до-кументах), так и на неофициальном уровне.

Рассматриваемый вопрос является актуальным и в связи с тем, что в соответствии с приказом министра внутренних дел № 493 от 12 августа 1998 г. руководители спе-циализированных подразделений дознания, существующих в системе милиции обще-ственной безопасности, теперь являются заместителями начальника милиции общест-венной безопасности. До этого они были только руководителями отделений, отделов и явно не могли осуществлять процессуальное руководство дознанием, а выполняли только организационные функции (распределение нагрузки, контроль за своевремен-ностью разрешения информации о преступлениях и т.п.). Может ли теперь рассматри-ваемый руководитель утверждать решения, принимаемые от органа дознания? Для практических работников такой вопрос не является затруднительным. Более того, зна-чительная часть опрошенных нами руководителей дознания не только положительно ответили на этот вопрос, но и высказали предположение, что изменение статуса руко-водителей специализированных подразделений дознания было сделано умышленно, чтобы наделить их полномочиями по принятию решений от имени органа дознания. Тем более, что передача таких полномочий значительно высвобождает объем рабочего времени начальника милиции общественной безопасности.

Представляется, что в основу теоретического решения этого вопроса может быть положен один из изложенных далее подходов. А) нормативно определить полномочия заместителя начальника милиции по руководству и осуществлению дознания. Б) при-менить следующее толкование. Ответственность за ход и результаты уголовно-процессуальной деятельности несет начальник органа дознания. Уровень такой ответ-ственности не может быть снижен в силу того, что руководитель позволил своим за-местителям выполнять его персональные полномочия. Кому и в каком объему делеги-ровать свои права и обязанности каждый начальник органа дознания может решать са-мостоятельно с учетом складывающихся обстоятельств. Практике известны случаи ко-гда решения от имени начальника органа дознания дозволялось принимать руководи-телю подразделения, структурно входящего в это учреждение и, напротив, когда со-гласно указанию начальника УВД решения о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела строго предписывалось принимать только начальнику РОВД, являю-щемуся в то время начальником органа дознания.

В-четвертых, приведенное выше толкование закона и ведомственных норматив-ных актов в отношении начальника органа дознания в милиции применимо только к ни-зовым подразделениям (на уровне города, района). Практические потребности органи-зации борьбы с преступностью требуют, чтобы правом принятия уголовно-процессуальных решений на уровне МВД Республик, УВД областей, краев обладали не только заместители министров (начальников управлений), являющиеся по должности начальниками криминальной милиции и милиции общественной безопасности. Уголов-но-процессуальный закон не содержит запрета наделения начальников главных управ-лений, управлений, отделов, специализированных подразделений и т.п. полномочиями органов дознания. Для этого достаточно ведомственного приказа с четким определени-ем функциональных обязанностей. Таким образом, если начальник милиции общест-венной безопасности области считает целесообразным, чтобы полномочиями органа дознания наряду с ним обладали, например, начальник управления главной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) и командир специализированного подраз-деления дорожно-патрульной службы (ДПС), он вправе установить такой порядок, по-скольку это решение находится в его компетенции. Кстати, Судебная коллегия по уго-ловным делам Верховного суда РФ, рассматривая 10 ноября 1992 г. спорную ситуацию по аналогичному вопросу (дело по обвинению Дороша), в частности, признала поста-новление о возбуждении уголовного дела, утвержденное заместителем начальника от-дела по борьбе с экономическими преступлениями УВД соответствующим ст. 117 УПК.

Организационное подчинение начальников управлений, отделов служб в рамках той же милиции общественной безопасности не влечет какой-либо их подчиненности в сфере принятия уголовно-процессуальных решений в качестве органа дознания. Про-должим наш пример. Начальник управления ГИБДД и командир специализированного подразделения ДПС в этой части каких-либо преимуществ друг перед другом не име-ют. В рассматриваемом качестве они действуют самостоятельно, подчиняясь закону. Оценка законности и обоснованности выносимых ими постановлений осуществляется прокурором и судом.

Несколько иначе выглядит ситуация, когда речь идет о разграничении организаци-онных полномочий между указанными руководителями в том числе и в сфере дознания. Специализированное подразделение ДПС являясь самостоятельным структурным под-разделением, организационно находится в непосредственном подчинении начальника ГИБДД УВД, который несет персональную ответственность за организацию его работы и руководство деятельностью. Такое положение позволяет начальнику управления ГИБДД истребовать у работников подразделения ДПС имеющиеся в их производстве материалы, поручать по ним производство проверки инспекторам ГИБДД. Но это мо-жет иметь место только в отношении материалов, находящихся в стадии проверки. Споры, возникающие между начальником управления ГИБДД и командиром подразде-ления ДПС, по поводу подведомственности тех или иных материалов должны разре-шаться начальником милиции общественной безопасности.

8. См., напр.: Булатов Б.Б. Проблемы реализации уголовно-процессуальной функции милицией// Закон РСФСР "О милиции" и совершенствование оперативно-служебной деятельности ми-лиции республики. - Омск, 1992. - С. 28; Марфицин П.Г. Некоторые правовые и организацион-ные проблемы осуществления дознания милицией// Проблемы предварительного следствия и дознания. М., 1995. - С. 22 - 25.
   
9. См., напр.: Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания// Труды Академии МВД СССР. - М., 1984. - С. 4-12; Жуков В.И. О процессуальном руководстве в стадии расследования// Формы досудебного производства и их совершенствование. - Волгоград, 1989. - С. 34-38; Мингалин Н.Н. Милиция как орган доз-нания: (Уголовно-процессуальные и управленческие аспекты)// Проблемы совершенствования уголовно-процессуального законодательства. - Свердловск, 1985. - С. 80-81.
   
10. Подробнее об этом см.: Марфицин П.Г. Некоторые правовые и организационные проблемы осуществления дознания милицией. - С. 24.