Некоторые пробелы правовой регламентации народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в Российской Федерации

Аватар пользователя Голованова Татьяна Валерьевна
  • Текст
  • Кратко
  • Справка
  • Рецензии*

Добровольные народные дружины – одна из самых массовых форм участия граждан в охране правопорядка, активно действовавших на территории Советского Союза в 50-е – 90-е годы ХХ века.Пик популярности членства в дружине пришелся на 1967 г., когда в стране насчитывалось 1700 народных дружин, объединяющих свыше 6,5 миллионов человек1, осуществляющих функции по охране общественного порядка.В одном только г. Омске ежедневно заступало на дежурство 600 дружинников, а в период проведения массовых мероприятий их число увеличивалось втрое.

Правовой основой создания дружин стало постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г.«Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране»2, в котором говорилось о целесообразности создания ДНД повсеместно: на предприятиях, стройках, транспорте, в учреждениях, совхозах, колхозах, учебных заведениях и домоуправлениях.Органам внутренних дел, прокуратуре и судам рекомендовалось оказывать всемерную помощь добровольным народным дружинам.Постановлением Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета Министров РСФСР от 30 марта 1960 г.«Об утверждении положения о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка»3 регламентировались права и обязанности дружинников в области охраны общественного порядка, закреплялись меры поощрения за добросовестное исполнение обязанностей.

Дружинники имели право: требовать от граждан прекращения нарушений общественного порядка и при необходимости предъявления документов, удостоверяющих личность, а от водителей транспорта – документов на право управления; составлять в зависимости от нарушения акт с участием свидетелей и нарушителя с последующей передачей акта начальнику штаба дружины; доставлять в случаях необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в штаб дружины, милицию; привлекать автотранспорт для оказания помощи пострадавшим от несчастных случаев и преступлений, в необходимых случаях беспрепятственно входить в клубы, на стадионы, в кинотеатры и другие общественные места при охране порядка на этих объектах, пользоваться при исполнении своих обязанностей телефоном предприятия, учреждения.Охрана прав дружинников гарантировалась законом.

Оказание содействия государственным правоохранительным органам со стороны населения не только предупреждает преступные посягательства правонарушителей, но активно демонстрирует присутствие заинтересованных в нормальной жизнедеятельности граждан, а также выполняет важные функции общественного контроля.Причем члены студенческих дружин - «это возможность формирования кадрового резерва для органов внутренних дел из числа социально активной молодежи, которая сознательно выбрала путь охраны прав и свобод граждан»4.

На протяжении последних двух десятилетий в России не было закона, регламентирующего деятельность дружин, либо иных общественных объединений граждан правоохранительной направленности.

Обусловлено это было тем, что страна входила в новое правовое регулирование общественных отношений, видя конечной целью построения правового государства.Все возможные, в ходе осуществления функций по охране общественного порядка, ограничения прав и свобод граждан, впредь допускались только на основании федерального закона.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г.№ 82-ФЗ «Об общественных объединениях»5 признал утратившим силу Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г.№ 6008-VIII «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка»6, однако не причислил добровольные народные дружины на тот момент к общественным объединениям, лишив их тем самым легитимной основы.

Ситуация осложнялась тем, что в России провели целый ряд серьезных реформ, затрагивающих сферу охраны общественного порядка, при которых правовой статус дружин так и не прояснился, хотя и обсуждался в кругах ученых и правоприменителей.

При реформе местного самоуправления, ставились вопросы о создании муниципальной милиции, финансируемой за счет средств бюджета местного самоуправления, начиная с 1995 г.законы о местном самоуправлении предусматривают создание местных органов правопорядка.Народные дружины, при реализации этой идеи могли существовать в качестве муниципальных органов власти, а их члены приобрели бы статус муниципальных служащих.Такое привлечение населения к охране общественного порядка рассматривалось в качестве «альтернативного варианта к решению вопросов охраны общественного порядка в рамках муниципально-общественного формирования по охране общественного порядка»7.Схожая позиция излагалась и в письме Президента Российской Федерации от 4 марта 1999 г.№ Пр-300 «Об отклонении Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», где говорилось, что дружины «могут быть отнесены к структурным подразделениям местного самоуправления», так как наделяются полномочиями на решение вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти.Следовательно, их деятельность должна регулироваться нормативными актами органов местного самоуправления8.

Однако, муниципальная милиция пока не создана, в большей степени из-за отсутствия финансовых средств на ее содержание.Согласимся с мнением Фадеева В.И., который пишет, что «это недопустимо: закон почти 20 лет содержит норму, которая так и не реализуется.Учитывая возросшую ответственность местной власти за состояние правопорядка и законности на своей территории, этот вопрос надо решать - либо создавать муниципальную милицию, либо отказаться от ее создания»9.

В итоге, реформа местного самоуправления не дала ответа о статусе народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности.

На наш взгляд, это правильно, ведь дружины не всегда создаются по принципу территориальной единицы, принадлежности к муниципальному образованию, они ведут охрану общественного порядка иногда на небольших территориях, но с массовым скоплением граждан, например в студенческих городках, на базе учебного заведения, либо на территории крупного завода.

Поэтому, даже если муниципальная милиция и будет когда-нибудь образована, то она не подменит собой народные дружины.

Проведена также и реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации, принесшая переименование «милиции» в «полицию».Предполагалось, что в Федеральном законе «О полиции» будут указаны народные дружины как субъекты, оказывающие содействие органам внутренних дел, уточнены полномочия их членов в сфере охраны общественного порядка, определен статус правоохранительных объединений граждан, но этого не случилось.Основные задачи реформирования органов внутренних дел свелись к оптимизации полицейских функций, улучшению качества оказываемых государственных услуг в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, уходу полиции от несвойственных функций.Федеральный закон «О полиции» обмолвился в целом о взаимодействии с гражданами, не указывая, в каких именно организационно-правовых формах своих объединений граждане могут оказывать содействие органам внутренних дел, каковы их полномочия в сфере охраны правопорядка.

Заметим, что на протяжении всего этого периода предпринимались попытки принятия федерального закона, регламентирующего деятельность граждан, участвующих в охране общественного порядка и их объединений, его проекты трижды вносились на обсуждение в Государственную Думу Российской Федерации, и каждый раз откладывались по разным основаниям.

Вместе с тем, существовала другая, «реальная» жизнь дружин, в рамках регионального законодательства.Власти субъектов Российской Федерации принимали собственные правовые акты, регламентирующие деятельность народных дружин, к 2014 г.насчитывалось 63 региональных закона и 1 постановление законодательного акта.

При этом круг полномочий дружинников существенно различался.В некоторых регионах им позволялось действовать лишь в пределах необходимой обороны, в других они имели право задерживать правонарушителя, доставлять его в орган внутренних дел и т.д.10.Не регламентировался также и порядок взаимодействия органов внутренних дел с народными дружинами.

Следует отметить, что дружины действовали постоянно, оказывали существенную помощь сотрудникам полиции.Только за 2012 г.с участием членов общественных объединений правоохранительной направленности раскрыто 32411 преступлений, выявлено 459632 административных правонарушения, задержано 357526 правонарушителей (Пояснительная записка к Федеральному закону № 44-ФЗ от 2 апреля 2014 г.«Об участии граждан в охране общественного порядка»).

Заметим, что нерасторопность законодателя в одном регулировании компенсировалась введением некоторых гарантий для дружинников, настойчиво продолжающих оказывать содействие правоохранительным органом.

Так, с 2011 г.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях установил административную ответственность за воспрепятствование законной деятельности и невыполнение их законных требований дружинников, обращенных к гражданам (статья 19.35).

Ученые продолжали спорить о статусе дружинников, допустимости применения ими физических сил и специальных средств.

Обобщив мнения ученых, а также опыт функционирования народных дружин в разные периоды можно выделить их особенности:

- создаются по инициативе граждан для достижения общих целей по охране общественного порядка, однако функционируют лишь в тесном взаимодействии с органами внутренних дел,

- к дружиннику предъявляются особые требования (отсутствие судимости за насильственные преступления, состояние здоровья, моральные качества и т.д.),

- в статусе дружинника одним из важных элементов выступают государственные гарантии, предоставленные за оказание содействия в охране общественного порядка,

- полномочия члена дружины по отношению к гражданам носят властный характер, обязательны для исполнения,

- реализация деятельности дружинника связана с внедрением в основные права и свободы граждан,

- для осуществления своей деятельности дружины должны быть включены в специально созданный реестр11.

Наконец, в 2014 г.принят Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»12, который однозначно отнес дружины к числу общественных объединений граждан. По названному Федеральному закону, существует два вида объединений граждан правоохранительной направленности: общественное объединение правоохранительной направленности и народные дружины, при этом, они относятся к разным организационно-правовым формам общественных объединений граждан, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Если общественные объединения правоохранительной направленности – это не имеющее членства общественное объединение, сформированное по инициативе граждан для участия в охране общественного порядка, в форме органа общественной самодеятельности без образования юридического лица, то форма народной дружины не определено законом.Народная дружина имеет специальный статус - это основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления и, в настоящее время не отнесены ни к одной из организационно-правовых форм общественных объединений, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединений».

Поэтому приходим к выводу о необходимости включения народных дружин в перечень организационно-правовых форм.

Следует внести дополнения в Федеральный закон «Об общественных объединениях» после слов «политическая партия» добавить слова «народные дружины».

Учитывая, что народные дружины создаются для достижения социально значимых задач, являются, некоммерческими организациями, созданными в форме общественных объединений13, они вправе обладать имуществом, статус которого не определен законодательством, поэтому, считаем также необходимым внести дополнения и в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»14.

Внести в Федеральный закон «Об общественных объединениях» следующие изменения:

1) статью 7 после слов «политические партии» дополнить словами «общественные объединения правоохранительной направленности, народные дружины».

2) дополнить новой статьей 12.3 следующего содержания:

«Статья 12.3 Общественные объединения правоохранительной направленности, народные дружины.

Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений правоохранительной направленности, народных дружин регулируется специальным федеральным законом».

2.Внести в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» следующие изменения:

1) главу II дополнить новой статьей 6.3 следующего содержания:

«Статья 6.3 Народные дружины

1.Народными дружинами признаются формы самоорганизации лиц, изъявивших желание участвовать в охране общественного порядка.Народные дружины подлежат внесению в региональный реестр.

2.Народная дружина вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.

3.Имущество, переданное народной дружине его членами, а также имущество, приобретенное за счет доходов от его деятельности, является собственностью народной дружины.Члены народной дружины не отвечают по его обязательствам, а народная дружина не отвечает по обязательствам своих членов.

4.Особенности правового положения народных дружин, их создания, реорганизации и ликвидации, управления определяются федеральным законом об участии граждан в охране общественного порядка».

Такие изменения необходимы т.к.после принятия Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка граждане проявляют активность, желают принимать участии в правоохранительной деятельности.В 2014 году общественные формирования приняли участие на территории одного города Омска в 1151 рейде по профилактике правонарушений.С их помощью было раскрыто 434 преступления15.Активность населения в реализации правоохранительных прав замечена на территории большинства субъектов Российской Федерации.

В связи с этим, законодательная база должна быть должным образом урегулирована, чтобы в последующем не возникало вопросов о законности реализации гражданами полномочий по охране общественного порядка, т.к.

данные объединения граждан не включены в Федеральный закон «Об общественных объединениях».Кроме того, не урегулирован вопрос правомерности наличия и правильности использования имущества, находящегося в распоряжении народной дружины или объединений граждан правоохранительной направленности.

Список использованных источников:

1.Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г.№ 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации.1995.№ 21.Ст. 1930.

2.Федеральный закон РФ от 2 апреля 2014 г.№ 44 «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Собрание законодательства Российской Федерации.2014.№ 14.Ст. 1536.

3.Федеральный закон РФ от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред.от 06.04.2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.1996.№ 3.Ст.145.

4.Богатова Т.В.Административно-правовой статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка.Дисс.… канд.юрид.наук.Ростов-на-Дону, 2008.

5.Кононов А.М.Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения // Пробелы в российском законодательстве.2010.№ 4.С.10-14.

6.Фадеев В.И.Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lexrussica.2014.№ 4.С. 396 - 412.

7.Яковлев А.А.Проблемы выбора организационно-правовой формы добровольной народной дружины // Вестник Пермского Университета.Юридические науки.2013.№ 4. С. 240-242.

  • 1
  • 2
  • 3
  • 4
  • 5
  • 6
Проблемы и решения: 

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» признал утратившим силу Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. № 6008-VIII «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка», однако не причислил добровольные народные дружинына тот момент к общественным объединениям, лишив их тем самым легитимной основы.

Вместе с тем, существовала другая, «реальная» жизнь дружин, в рамках регионального законодательства. Власти субъектов Российской Федерации принимали собственные правовые акты, регламентирующие деятельность народных дружин, к 2014 г. насчитывалось 63 региональных закона и 1 постановление законодательного акта.

в 2014 г. принят Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка», который однозначно отнес дружины к числу общественных объединений граждан.По названному Федеральному закону, существует два вида объединений граждан правоохранительной направленности: общественное объединение правоохранительной направленности и народные дружины, при этом, они относятся к разным организационно-правовым формам общественных объединений граждан, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Следует внести дополнения в Федеральный закон «Об общественных объединениях» после слов «политическая партия» добавить слова «народные дружины».

Учитывая, что народные дружины создаются для достижения социально значимых задач, являются, некоммерческими организациями, созданными в форме общественных объединений, они вправе обладать имуществом, статус которого не определен законодательством, поэтому, считаем также необходимым внести дополнения и в Федеральный закон «О некоммерческих организациях».

Внести в Федеральный закон «Об общественных объединениях» следующие изменения:

1) статью 7 после слов «политические партии» дополнить словами «общественные объединения правоохранительной направленности, народные дружины».

2) дополнить новой статьей 12.3 следующего содержания:

«Статья 12.3 Общественные объединения правоохранительной направленности, народные дружины.

Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений правоохранительной направленности, народных дружин регулируется специальным федеральным законом».

2. Внести в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» следующие изменения:

1) главу II дополнить новой статьей 6.3 следующего содержания:

«Статья 6.3 Народные дружины

1. Народными дружинами признаются формы самоорганизации лиц, изъявивших желание участвовать в охране общественного порядка. Народные дружины подлежат внесению в региональный реестр.

2. Народная дружина вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.

3. Имущество, переданное народной дружине его членами, а также имущество, приобретенное за счет доходов от его деятельности, является собственностью народной дружины. Члены народной дружины не отвечают по его обязательствам, а народная дружина не отвечает по обязательствам своих членов.

4. Особенности правового положения народных дружин, их создания, реорганизации и ликвидации, управления определяются федеральным законом об участии граждан в охране общественного порядка».

Zip_слово: 
Дружина
Статус автора: 
Преподаватель
Описание статьи / тезисов
Публикуются: 
Статья
Тип статьи / тезисов: 
Практическая
Article name /Название статьи (анг.): 
Some gaps of legal regulation of civil guards and public associations of law enforcement orientation in Russian Federation
Аннотация: 
В статье затрагиваются проблемы законодательной регламентации народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности. Автор предлагает внести дополнения в ряд федеральных законов для совершенствования правового статуса народных дружин в качестве общественных объединений.
Annotation/ Аннотация (анг.): 
The article addresses the problems of legislative regulation of civil guards and public associations of law enforcement focus. The author proposes to amend a number of Federal laws to improve the legal status of the civil guards in the quality of public associations.
Направляется в редакцию: 
Журнал "Правовые технологии"
Статус статьи/тезисов: 
Публикуется впервые