Абрамова Елизавета Александровна

 
 
   

 
 
 
 
Защита диссертации состоится  13 июня 2013 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АНО ВПО «Московский гуманитарный университет».
 
 
 
Автореферат разослан «___» _________ 2013 г.
 
 
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, доцент                                                    Е.В. Белоусова
 
 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования во многом обусловлена произошедшими в последние годы изменениями законодательства, связанными с реформированием и модернизацией России, выдвигающими перед государством и обществом качественно новые задачи.
С начала 2000-х годов в России все большее внимание уделяется вопросам правового регулирования сферы образования, организации предоставления образовательных услуг, контролю за их деятельностью, повышению качества управления образовательным комплексом.
Еще 29 августа 2001 г. в своем выступлении на заседании Государственного совета России Президент Российской Федерации В.В. Путин особо подчеркнул стратегическое значение образования для будущего страны.
Полномочия в указанной сфере разделены между федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Их регламентация осуществляется нормами Конституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
Несмотря на испытания последних лет, выпавшие на долю нашей страны, российское образование по-прежнему остается одним из лучших в мире. При этом за прошедшие десятилетия в российском образовании произошли и существенные изменения, направленные в основном на модернизацию его содержания и совершенствование образовательного комплекса. Значительно повысилась автономия учебных заведений, расширились права педагогов, разработано многообразие образовательных программ. Произошло становление новых видов образовательных организаций: гимназий, лицеев, колледжей, реализующих программы повышенного уровня. В стране создан негосударственный сектор образования.
Именно по этой причине особую значимость обозначенная проблема реформирования образования приобретает на уровне муниципальной системы образования. Это связано с тем, что местное самоуправление является одним из важнейших инструментов становления гражданского общества, и многие проблемы, в том числе проблемы образования, гораздо эффективнее могут быть решены на уровне местного самоуправления. Именно здесь фокусируются вместе заказ государства, образовательные потребности и ожидания личности, конкретных социальных групп, сосредоточены обеспечение и организация образовательного процесса.
В Послании Федеральному Собранию^[1] Президентом Российской Федерации Д.М. Медведевым, по существу, была предложена стратегия развития сферы образования и сформулированы цели государственной научно-технической политики. Россия должна приобрести статус мировой державы на основе перехода на инновационный курс развития общества и модернизация экономки России, которые не возможны без совершенствования законодательства в сфере образования.
29 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», который вступит в силу с 1 сентября 2013 г. Но уже сейчас очевидно, что новый закон об образовании предлагает новое правовое регулирование общественных отношений в сфере образования, в том числе, компетенции органов местного самоуправления.
В целом Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» соответствует современным требованиям, предъявляемым к уровню и качеству образования, а также международным договоренностям России. В нем обозначены принципиально важные и положительные направления модернизации российского образования, совершенствования правовой основы функционирования системы образования нашей страны, гарантии прав граждан на образование, равно как и гарантии деятельности образовательных организаций и педагогов, значительно уточнен категориальный аппарат законодательства об образовании.
Новое правовое регулирование сферы управления образованием в Российской Федерации диктует необходимость подробного изучения норм российского законодательства о компетенции органов местного самоуправления в сфере образовании и практики ее реализации.
Все указанное выше обуславливает актуальность, важность, научную и теоретическую значимость диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества, его взаимодействия с государством рассмотрены в работах таких отечественных философов, историков, правоведов дореволюционного периода как В.Г. Афанасьев, М.Ф. Владимирский-Буданов, В.М. Гессен, Г. Еллинек, Р. Иеринг, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, и др.
Вопросы места и роли института местного самоуправления в системе современного российского государства рассмотрены в трудах таких ученых как А.М. Васильев, Н.В. Витрук, В.М. Жуйков, И.А. Исаев, Б.М. Лазарев, А.В. Мадьярова, М.Н. Марченко, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, Ю.А. Тихомиров, О.И. Чистяков, и др.
Отдельными вопросами формирования компетенции и исполнения полномочий органов местного самоуправления занимались следующие российские ученые-правоведы: В.И. Бутов, И.В. Выдрин, В.Г. Игнатов, И.Д. Саначев, А.Н. Кокотов, В.В. Маклаков, Р.Ф. Турковский, Г.Н. Чеботарев, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, И.В. Шутенко и др.
Вопросами реформирования школьного образования в контексте российской государственной образовательной политики занимались И.В. Абанкина, И.С. Алексеева, В. Болотов, Б.Л. Вульфсон, В.В. Ванчугов, Д.И. Гильманов, И.А. Рожков, О.Н. Смолин и др.
Исследования компетенции органов местного самоуправления зарубежных стран в области образования проводили следующие российские и зарубежные ученые: Н.С. Крылова, П.А. Ореховский, К. Плоккер, Я. Рейльян, Э. Рейльян, Г. Холлинс и др.
В разные годы был защищен ряд диссертационных исследований, в которых, в частности, рассматривались отдельные вопросы предоставления образовательных услуг на уровне местного самоуправления в Российской Федерации. Среди авторов этих работ И.С. Алексеева, А.И. Иванникова, М.Г. Ибрагимов, М.Ю. Дитятковский, К.Г. Оганесян, А.К. Куранов, Т.М. Матюшева, Р.А. Эфрикян и др.
Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные конституционно-правовые исследования, охватывающие своим содержанием компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования в ситуации перехода Российской Федерации на новый закон «Об образовании в Российской Федерации».
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере правового регулирования и реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере образования в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, закрепляющие и регулирующие вопросы реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере образования.
Целью диссертационного исследования является изучение компетенции органов местного самоуправления в сфере образования в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
- изучить понятие и выявить сущность полномочий органов местного самоуправления в области образования в Российской Федерации;
- исследовать понятие и содержание муниципального образовательного комплекса;
- исследовать становление и развитие правового регулирования полномочий местного управления и местного самоуправления в России в XVII-XX веках;
- провести анализ нормативно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области образования в зарубежных странах;
- изучить правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере учреждения и реорганизации образовательных организаций в субъектах Российской Федерации;
- изучить полномочия органов местного самоуправления по финансово-экономическому и материально-техническому обеспечению деятельности муниципальных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации;
- исследовать контроль и надзор в сфере предоставления гражданам услуг муниципальных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды российских ученых в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, В.А. Кикотя, Д.С. Князева, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Г. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», иные федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие муниципальное правовые акты, а также международные правовые акты и законодательство зарубежных стран.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Конституционных (уставных) судов субъектов РФ, материалы мониторинга законодательства и правоприменения в сфере государственного и муниципального управления образовательным комплексом, материалы совещаний и иных координационных мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», иные аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящее диссертационное исследование является первым в отечественной государственно-правовой науке исследованием конституционно-правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления, проведенным на основе принятого 29 декабря 2012 г. Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и его сопоставлении с действующим в настоящее время Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании».
В диссертации изложена концепция особенностей компетенции местного самоуправления в сфере образования и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по поводу предоставления населению образовательных услуг, обеспечения функционирования образовательного комплекса муниципалитетов в современных политико-правовых и социально-экономических условиях.
Предложено новое научное определение компетенции органов местного самоуправления в сфере образования; определено место полномочий органов местного самоуправления в системе полномочий этих органов в социально-культурной сфере; определены основные этапы исторического развития законодательства России, регулирующего компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования; выявлены недостатки Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осложняющие качественную реализацию законодательства об образовании в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации; разработаны рекомендации, направленные на совершенствование реализации компетенции органов местного самоуправления в области образования.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Под компетенцией органов местного самоуправления в сфере образования необходимо понимать совокупность полномочий органов местного самоуправления и вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральном законодательстве об образовании, законах субъектов Российской Федерации об образовании и об организации и осуществлении местного самоуправления, муниципальных правовых актах, связанных с управлением муниципальным образовательным комплексом, включающим в себя муниципальные органы управления образованием, муниципальные образовательные организации, педагогов, родителей (законных представителей) несовершеннолетних, и т.д., предоставлением услуг в сфере образования, осуществлением контроля за деятельностью муниципальных образовательных организаций.
2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования являются частью полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере. Образовательные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления тесно переплетаются и не могут существовать в отрыве от муниципальных и государственных услуг в области культуры и искусства. Рассмотрение их именно в таком контексте позволяет говорить о завершенном правовом регулирование социально-культурно-образовательного пространства муниципального образования.
3. Под муниципальными образовательными организациями необходимо понимать организации, которые учреждены органами местного самоуправления, финансируются полностью или частично из бюджета муниципального образования, находятся на балансе органов местного самоуправления, не являются собственностью государства, физических или юридических лиц, предоставляющие образовательные услуги в области дошкольного, общего или высшего образования, ориентированы на реализацию задачи социально-культурно-образовательного развития муниципального образования и удовлетворение интересов населения в области культуры и образования.
4. Под муниципальным образовательным комплексом необходимо понимать совокупность образовательных организаций, независимо от формы собственности, находящихся на территории муниципального образования, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, взаимодействующих в интересах населения муниципального образования, его комплексного развития, между собой и с органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.
5. Развитие правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования в России может быть рассмотрено в контексте 11 исторических этапов, в основу выделения которых положен принцип изменения и обновления законодательства об образовании на фоне государственных реформ государственного и муниципального управления:
первый этап – 1680 – 1801 гг. – появление и постепенное формирование правовой основы взаимодействия органов публичной власти с образовательными организациями;
второй этап – 1801 – 1905 гг. – создаются государственные органы управления образованием (Министерство народного просвещения), расширяется сеть образовательных организаций, у земских и городских органов управления появляются отдельных полномочия в сфере образования;
третий этап – 1905 – 1917 гг. – органы городского и земского самоуправления решают значительное количество вопросов местного значения, в том числе в сфере образования;
четвертый этап - 1917-1930 гг. - ликвидируется классовость среднего образования, складывается новая система органов управления народным образованием, в том числе и меняется компетенция органов местного самоуправления – советов, заменивших городские и земские учреждения самоуправления;
пятый этап - 1930 – 1953 гг. – несмотря на то, что местное самоуправление в СССР отсутствовало, на местах существовали органы государственного управления (местные советы и исполнительные комитеты), которые осуществляли контроль за деятельностью образовательных организаций;
шестой этап - 1953 – 1985 гг. – продолжая осуществлять контроль за деятельностью образовательных организаций городов, сел и районов, местные советы постепенно превращаются не только в органы административного контроля, но и органы, предоставляющие государственные услуги в сфере образования;
седьмой этап – 1985-1991 гг. – на волне демократических преобразований в СССР и дестабилизации политической ситуации существовавшая система местных советов постепенно перестает удовлетворять требованиям эффективного управления; назревает необходимость реформы системы управления государством; принимаются первые акты СССР и РСФСР об организации местного самоуправления;
восьмой этап – 1992 – 1995 гг. - был принят Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», в котором появились положения о разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования; была определена базовая компетенция органов местного самоуправления в области образования;
девятый этап - 1995-2003 гг. – характеризуется развитием законодательства о местном самоуправлении, его уточнением и дополнением, в том числе с целью регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования, а также органов местного самоуправления и муниципальных образовательных организаций;
десятый этап – 2003 - 2013 гг. - с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, указанные в Законе РФ от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании».
одиннадцатый этап – начнется 1 сентября 2003 г. со вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
6. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеются нормы, определяющие территориальные пределы муниципальных образований в зависимости от пешеходной или транспортной доступности центра поселения (муниципального района). При этом, в действующем законодательстве России отсутствуют нормы о территориальной организации системы образовательных организаций, которыми бы закреплялись требования доступности, например, муниципальных образовательных организаций для учащихся. В связи с этим предлагается включить в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» положения, обязывающие органы местного самоуправления планировать развитие муниципального образования и его застройку с учетом территориального расположения муниципальных образовательных организаций в соответствии с их пешеходной доступностью обучающимися, а также осуществлять подвоз школьников в случае превышения установленных законом требований к пешеходной доступности образовательной организации для учащихся.
7. В целях приведения Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствие с действующим законодательством и вступающим в силу с 1 сентября 2013 г. новым Федеральным «Об образовании в Российской Федерации» заменить в его тексте слова «образовательные учреждения» на «образовательные организации».
8. В связи с тем, что действующим законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении полномочия органов местного самоуправления искусственно разделены на сферы образования, культуры и спорта, социально-культурно-образовательная среда муниципальных образований оказалась разорванной в таких видах муниципальных образований как городские и сельские поселения. Полномочия в указанных сферах должны быть в одинаковой степени предоставлены всем видам муниципальных образований во избежание дисбаланса в предоставлении органами местного самоуправления услуг населению в социально-культурной сфере, для чего необходимо внести соответствующие изменения в ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Для совершенствования правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования и повышения качества предоставления органами местного самоуправления услуг в сфере образования, необходимо внести дополнения в п.11 ч.1 ст.15 и п.13 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав, что создание условий и обеспечение предоставления на территории муниципального образования общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, предоставление дополнительного образования детям, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участие в организации учебного процесса муниципальных образовательных организаций, обеспечение прав обучающихся, их родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в сфере образования, относится к ведению органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором на основе сравнении и сопоставлении норм Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в контексте применения Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ  проведено исследование компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации в области образования и сформулированы новые определения компетенции органов местного самоуправления в области образования, муниципального образовательного комплекса, муниципальной образовательной организации; дополнены представления науки муниципального права о компетенции органов местного самоуправления в области образования; введена новая классификация этапов исторического развития правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором на основе проведенного анализа конституционно-правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере образования разработаны практические рекомендации, которые могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Также результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе в рамках дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право России» и других дисциплин специализации государственно-правового цикла.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет». Результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях, в том числе автор принял участие и стал победителем VI Всероссийского конкурса "Моя законотворческая инициатива", представив проект по теме диссертационного исследования.  
Выводы и предложения автора исследования нашли отражение в 10 научных публикациях, из них 3 в журналах, из перечня рекомендованных ВАК России, для опубликования основных результатов диссертационных исследований.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников и литературы.
 
 
 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования; определяются его цель и задачи; описывается эмпирическая основа и источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.
Первая глава «Теоретико-методологические основы и современное нормативное закрепление полномочий органов местного самоуправления в области образования»  включает четыре параграфа, которые посвящены общей характеристике полномочий органов местного самоуправления в области образования, характеристике сферы образования России и муниципального образовательного комплекса, становлению и развитию законодательства России, регулирующего вопросы компетенции органов местного самоуправления в области образования, общему анализу законодательства зарубежных стран в области образования.
В первом параграфе «Понятие и сущность полномочий органов местного самоуправления в области образования в Российской Федерации» раскрываются основные категории, термины и понятия, используемые в диссертационном исследовании, анализируются научные подходы к понятиям «полномочия органов местного самоуправления», «компетенция местного самоуправления», «образование» применительно к сфере компетенции органов местного самоуправления в области образования в Российской Федерации.
Как следует из анализа законодательства Российской Федерации об образовании и законодательства о местном самоуправлении, полномочия органов местного самоуправления в сфере образования производны от задач и функций, которые ставят перед ними федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.
Основным полномочием органов местного самоуправления является общее руководство муниципальной системой образования, которая представляет собой совокупность образовательных организаций различных организационно-правовых форм и видов, осуществляющих государственную политику в области образования.
Органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов в сфере образования, отнесенных к их ведению, реализуют следующие основные полномочия:
1) полномочия, связанные с осуществлением планирования муниципальной сферы образования, организацией отдыха детей в каникулярное время, а также с финансированием осуществляемых муниципальных программ и мероприятий в сфере образования (в пределах своих полномочий);
2) формирование муниципальных органов управления в сфере образования (органов, структурных подразделений местной администрации), утверждение положений о них;
3) создание муниципальных образовательных организаций;
4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;
6) опека и попечительство.
Для дальнейшего уточнения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления необходимо провести сравнительный анализ всех правовых актов, предусматривающих обязанности муниципалитетов по всем отраслям их деятельности, и по результатам анализа внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во втором параграфе «Понятие и содержание муниципального образовательного комплекса по законодательству России»  дается характеристика муниципального образовательного комплекса с точки зрения федерального и регионального законодательства России, муниципальных правовых актов.
Государственный образовательный комплекс включает совокупность элементов, обеспечивающих реализацию социальных функций государства: сеть образовательных организаций; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение — кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое; сотрудничество с другими социальными отраслями; управление.
Особое внимание сегодня уделяется принципу регионализации образования. Основными признаками региональной системы образования с точки зрения его организации являются: совокупность учебно-воспитательных организаций в регионе, обеспечивающих возможность дифференциации образования и обучения в соответствии с интересами граждан и уровнем их подготовленности; программы обучения, отражающие научно-культурные, демографические и экономические особенности региона.
В свою очередь, муниципальный образовательный комплекс включает в себя характеристики регионального, но при этом особо подчеркивается роль местных органов самоуправления, которые могут создавать дополнительные условия для функционирования и развития системы образования за счет средств и местных бюджетов.
Муниципальная система образования существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.
Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается муниципальная система образования, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая образование, характерны два основных признака:
– их деятельность носит по преимуществу организационный характер;
– население через полномочные структуры является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют ее общую направленность.
В отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.
В третьем параграфе «Становление и развитие правового регулирования полномочий местного самоуправления в России в области образования в XVII-XX веках» исследуются вопросы исторического развития в России нормативно-правового регулирования вопросов компетенции органов местного самоуправления в области образования.
В XVII веке в России, несмотря на все трудности, образование на Руси последовательно развивается, и в этот же период начинается очередной этап развития местного управления в России, связанный с реформами Петра I.
Изучение документов из истории России показывает, что формирование права на образование в современном его понимании зависело от четырех факторов:
1) позиции власти по развитию грамотности и более высокого уровня образованности среди своих подданных;
2) отношения отдельных слоев и групп населения к получению систематических знаний;
3) материальные возможности государства по развитию системы обучения;
4) возможности населения использовать шанс на получение образования.[2]
Отношение власти к развитию грамотности среди населения было вызвано, прежде всего, потребностями развития управляемых территорий. Соответственно, управление образованием осуществлялось с учетом уже имевшихся органов управления, либо путем создания новых.
Соответственно, развитие нормативно-правового регулирования компетенции органов местного самоуправления должно рассматриваться через призму развития законодательства о местном самоуправления и законодательства об образовании.
В диссертационном исследовании выделяется 11 исторических этапов развития правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования: 1 этап – 1680 – 1801 гг.; 2 этап – 1801 – 1905 гг.; 3 этап – 1905 – 1917 гг.; 4 этап - 1917-1930 гг.; 5 этап 1930 – 1953 гг.; 6 этап 1953 – 1985 гг.; 7 этап – 1985-1991 гг.; 8 этап – 1992 – 1995 гг.; 9 этап 1995-2003 гг.; 10 этап – 2003 – 2012 гг.; 11 этап связан с принятием 29 декабря 2012 года Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и новым развитием с учетом его норм компетенции органов местного самоуправления в области образования.
В четвертом параграфе «Нормативно-правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области образования в зарубежных странах» исследуются вопросы особенностей законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления зарубежных стран в области образования.
Система образования в каждой стране носит конкретно-исторический характер, т. е. она обусловлена уровнем развития производительных сил и сложившимися производственными отношениями, отражает социально-экономические потребности общества, характеризуется рядом национальных черт и особенностей.
Полномочия органов местного самоуправления в области образования любого государства мира основываются на нормах международных актов, национального законодательства, нормативных правовых актов местного самоуправления.
Положения международных актов в сфере образования имеют обязательную силу для присоединившихся к ним государств. Они имплементированы и развиты в национальном законодательстве, и распространяются, в первую очередь, на государственных агентов, органы местного самоуправления (местного управления) и граждан, а также на других субъектов образовательных отношений.
Во всех зарубежных странах полномочия органов местного самоуправления в области образования являются не основными, но обязательными полномочиями этого уровня публичной власти.
Для полной реализации полномочий, в том числе полномочий в области образования, органы местного самоуправления должны обладать достаточной финансово-экономической базой, что характерно далеко не для всех стран мира.
Реализация полномочий органов местного самоуправления зарубежных стран в области образования, между тем, зависит не только от финансовых возможностей муниципалитета, но и от территориальной организации местного самоуправления, а также от характера распределения полномочий между центральной и местной властью.
Глава вторая  «Особенности компетенции органов местного самоуправления в области образования в субъектах Российской Федерации: проблемы правового регулирования и реализации»  включает три параграфа, которые посвящены исследованию компетенции органов местного самоуправления в области образования, проблемам реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, поиску путей совершенствования российского законодательства в целях оптимизации реализации полномочий органов местного самоуправления в области образования.
В первом параграфе  «Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере учреждения и реорганизации образовательных организаций в субъектах Российской Федерации»  рассматриваются вопросы правового регулирования (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях) компетенции органов местного самоуправления в области учреждения и реорганизации муниципальных образовательных организаций.
Органы местного самоуправления вступают во взаимоотношения с организациями различных организационно-правовых форм, находящихся на территории муниципального образования, по различным основаниям. Так, можно выделить следующие основания возникновения правовых отношений между органами местного самоуправления и указанными субъектами: решение вопросов местного значения, учреждение, реорганизация и ликвидация муниципальных учреждений, муниципальный заказ, исполнение договорных обязательств, ответственность организаций и учреждений перед органами местного самоуправления и наоборот.
Важнейшим основанием возникновения этих отношений является решение вопросов местного значения.
Часть вопросов местного значения имеет прямое отношение к управленческой деятельности органов местного самоуправления, т.е. связаны с муниципальным управлением.
Одним из субъектов управления являются муниципальные образовательные организации.
Как следует из федерального законодательства, разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом муниципального образования.
На сегодняшний день система органов местного самоуправления в России представлена тремя обязательными органами – глава муниципального образования, представительный орган, исполнительно-распорядительный орган (администрация) муниципального образования, и дополнительным, учреждаемым в необязательном порядке, органом – контрольным органов местного самоуправления, а также иными органами, предусмотренными уставом муниципального образования.
К компетенции представительного органа местного самоуправления в области образования, по нашему мнению, относится:
- принятие и изменение в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъекта РФ нормативно-правовых актов, регулирующих: порядок предоставления общеобразовательных услуг муниципальными образовательными организациями; правовой статус муниципальных образовательных организаций и правовой статус преподавательских кадров муниципальных образовательных организаций; предоставление дополнительных социальных гарантий работникам муниципальных образовательных организаций; а также иные вопросы, не отнесенные к ведению органов государственной власти и подпадающие под компетенцию местного самоуправления;
- выдвижение инициативы об учреждении муниципальных образовательных организаций;
- принятие бюджета муниципального образования и контроль за его исполнением, в том числе, расходной статьи муниципального бюджета на образование;
- контроль за реализацией полномочий в области образования главой муниципального образования и администрацией;
- внесение предложений в представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по совершенствованию политики и законодательства в области образования и поддержки муниципальных образовательных организаций.
К компетенции главы муниципального образования в области образования, по нашему мнению, относится:
- внесение проектов муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области образования в представительный орган местного самоуправления;
- издание муниципальных правовых актов в области образования в пределах своей компетенции;
- выдвижение инициативы об учреждении муниципальных образовательных организаций;
- координация деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в области образования.
К компетенции исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в области образования, по нашему мнению, относится:
- внесение в представительный орган местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов в области образования;
- учреждение муниципальных образовательных организаций;
- создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
- планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием;
- планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных образовательных организаций;
- регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
- назначение руководителей муниципальных образовательных организаций, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
- строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
- контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными организациями.
Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления по финансово-экономическому и материально-техническому обеспечению деятельности муниципальных образовательных организаций»  рассматриваются вопросы поддержки муниципальных образовательных организаций со стороны органов местного самоуправления и правовое регулирование этой деятельности.
После принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряда других правовых актов в рамках проводимой в России административной реформы, между органами государственной власти и органами местного самоуправления были разделены и полномочия по финансово-экономическому обеспечению деятельности образовательных организаций.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных организаций и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, осуществляют деятельность, направленную на финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных организаций учреждений, в том числе образовательных.
В каждом муниципальном образовании принимаются собственные правовые акты, направленные на регулирование общественных отношений, связанных с финансово-экономическим обеспечением муниципальных образовательных организаций.
Проблема финансирования деятельности образовательных организаций является одной из ключевых в контексте организации управления образованием в России. Федеральный и региональный бюджеты обеспечивают реализацию полномочий местного самоуправления в области образования в минимально необходимых объемах. Привлеченных средств муниципальных бюджетов и внебюджетных средств хватает только на покрытие текущих расходов. Далеко не все муниципальные районы и городские округа способны в необходимой мере помогать материально муниципальным образовательным организациям.
Вопросы финансово-экономической поддержки образовательных организаций находятся среди прочих в ведении исполнительных органов местного самоуправления.
Нужно отметить, что существующее распределение образовательных организаций по муниципальным районам и городским округам на фоне уменьшающего количества учеников в сельских школах и увеличения числа учащихся в городских школах непременно приведет (а вероятно и уже привела) к следующему:
1) увеличению стоимости обучения учащихся малокомплектных сельских школ;
2) увеличивающемуся разрыву в возможностях между муниципальными образовательными организациями, находящимися в городах (первая группа) и селах (вторая группа);
3) сельские школы рискуют попасть в замкнутый круг, когда уменьшается контингент учащихся и, соответственно, подушное финансирование, внедрение инновационных технологий в образовательный процесс требует финансовых вложений, а качество предоставляемых образовательных услуг не является конкурентным преимуществом по сравнению с другими образовательными организациями, так как бороться не за кого.
По нашему мнению, финансирование основной школы (исключая частные, в том числе религиозные, школы) в России должно осуществляться в полной мере за счет федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, при соблюдении общих для всей страны стандартов в области финансирования учебных заведений. При этом общее образования должно оставаться обязательным, равнодоступным и бесплатным.
В субъектах Российской Федерации муниципальные образовательные организации активно привлекают денежные средства родителей учащихся для решения школьных нужд.
Это означает, что экономика системы образования требует разработки новых организационно-финансовых механизмов своего обеспечения с более активным, эффективным и прозрачным вовлечением средств населения и работодателей.
В третьем параграфе «Контроль и надзор в сфере предоставления гражданам услуг муниципальных образовательных организаций»  дается характеристика правового регулирования организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления в области предоставления образовательных услуг, как важной государственной задачи.
Организация предоставления услуг в сфере образования относится к государственным задачам, решение которой частично возложено на органы муниципальных образований.
В силу взятых на себя обязательств и исходя из принципа социального государства Российская Федерация предоставляет своим гражданам, а также лицам, находящимся на ее территории на законных основаниях, но не имеющим российского гражданства, услуги в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и т.д. и т.п. Каждому эти услуги хорошо известны и каждый является или являлся пользователем этих услуг.
Субъектом оказания государственной услуги может быть либо орган государственной власти, либо организация или учреждение, находящееся в отношениях прямого подчинения органам государственной исполнительной власти и наделенная им полномочиями по предоставлению государственной услуги, либо органы местного самоуправления.
Рассматривая особенности предоставления органами местного самоуправления услуг в сфере образования, отметим:
- общероссийская тенденция увеличения городского населения и уменьшения сельского населения существенным образом сказывается на качестве предоставления услуг в сельской местности;
- образовательная система крупных городских поселений в большей мере способна обеспечить образовательными услугами население.
Услуги в сфере предоставления общего, а также частично среднего профессионального и высшего образования необходимо считать государственными, даже, несмотря на то, что непосредственная их реализация происходит на уровне местного самоуправления.
Качество предоставления образовательных услуг является одним из критерием оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, как следует из Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»^.
Положения о государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления содержатся во всех региональных законодательных актах, посвященных вопросам местного самоуправления. В них специально отмечается, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления возможен только в тех случаях, которые прямо предусмотрены законодательством России.
Контроль за предоставлением услуг в сфере образования осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в порядке муниципального контроля (надзора).
Контрольные функции в сфере образования органами местного самоуправления осуществляются, прежде всего, за деятельностью муниципальных образовательных организаций (бюджетных), учредителями и собственниками имущества которых выступает муниципальное образование. Кроме того, осуществляется контроль за реализацией прав граждан на образование, соблюдением установленных законодательством требований к деятельности образовательных организаций. В случаях, установленных законодательством, такой контроль осуществляется в отношении образовательных организаций всех форм собственности.
В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, определяются перспективы развития законодательства, регулирующего вопросы реализации компетенции органов местного самоуправления в области образования.
Основные положения диссертации изложены
в 10 публикациях автора.
 Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей
аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ
:
1. Абрамова Е.А., Алексеев И.А. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию полномочий в области образования // Административное и муниципальное право. -  2011. - № 5. С. 72-75. – 0,33 п.л.
2. Абрамова Е.А. Основные проблемы и направления развития образовательного комплекса Ставропольского края в условиях современной организации местного самоуправления // Юридическое образование и наука - 2013. - № 1. С.4-7. – 0,4 п.л.
3. Абрамова Е.А.  Нормативно-правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области образования в зарубежных странах // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. -  2013. - № 1. С. 337-340. – 0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Абрамова Е.А. Особенности реализации конституционного права граждан на получение образования в России и зарубежных странах // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации. Сборник научных статей. Пятигорск – Ставрополь, 2010. Вып. № 1. С.7-10. – 0,25 п.л.
5. Абрамова Е.А. К вопросу о сущности полномочий органов местного самоуправления в области образования в Российской Федерации // Университетские чтения – 2011. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Часть XVII. – Пятигорск: ПГЛУ, 2011. С.79-84. - 0,35 п.л.
6. Абрамова Е.А. К вопросу о дополнительных гарантиях по социальной защите педагогов общего, начального и среднего профессионального образования // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации. Сборник научных статей. Пятигорск – Ставрополь, 2011. Вып. № 2. С.5-12. - 0,3 п.л.
7. Абрамова Е.А. Правовое регулирование социальной защиты педагогов общего, начального и среднего профессионального образования в России и зарубежных странах. // VI Всероссийский конкурс "Моя законотворческая инициатива"/ Сборник тезисов работ участников Шестого Всероссийского конкурса молодёжи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу "Моя законотворческая инициатива". Государственная Дума ФС РФ, НС "ИНТЕГРАЦИЯ", 2011. - С.5-12. - 0,5 п.л.
8. Абрамова Е.А. Образование как сфера компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах» 19-20 апреля 2012 г. - Ч. I. -  Пятигорск. - С. 10-16. ­- 0,3 п.л.
9. Абрамова Е.А. Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования по проекту закона «Об образовании в Российской Федерации» // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации. Сборник научных статей. Пятигорск – Ставрополь, 2011. Вып. № 3. - 0,3 п.л.
10. Абрамова Е.А. К вопросу компетенции органов местного самоуправления зарубежных стран в сфере образования // Университетские чтения – 2012 / Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Ч. XVIII. – Пятигорск: ПГЛУ, 2012. - С.8-10. - 0,4 п.л.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Подписано в печать 24.04. 2013 г. Заказ № ____
Формат 60х84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз.
Издательство АНО ВПО «Московский гуманитарный университет»
111395, г. Москва, ул. Юности, 5.