2013avtoref1550

Судакова Софья Васильевна
 
21 ноября 2013 г. назначена защита диссертации на соискание степени кандидата юридических наук по теме: «Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации» (специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право). Защита будет происходить на заседании диссертационного совета Д 212.015.07
 
Сноска на автореферат диссертации (правила оформления):
 
На электронную версию:
Судакова С.В. Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации: автореф. дис... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 24.  // Авторефераты диссертации по юридическим наукам. Сайт «Правовые технологии». URL: http://www.lawtech.ru/document/2013avtoref1550 (дата обращения: укажите свою дату).
 
На бумажный вариант:
Судакова С.В. Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации: автореф. дис... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 24.
 
Посмотрите другие авторефераты диссертаций по юридическим наукам в библиотеке авторефератов собранных, обработанных и размещенных для бесплатного ознакомления и скачивания на сайте «Правовые технологии». Громадная работа проделана для информационного обеспечения юридического образования и исследований в области права и еще большая будет сделана. Окажите нам помощь в дальнейшем развитии проекта - укажите сноску на электронную версию автореферата в ваших работах, блогах, сайтах.
 
Текст автореферата диссертации:

Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель:
Бялкина Татьяна Михайловна –
доктор юридических наук, доцент
Официальные оппоненты:
Тимофеев Николай Семѐнович – доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» / профессор кафедры
конституционного и муниципального права
Бондарева Елена Анатольевна –
кандидат юридических наук, доцент ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» / доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кута-фина (МГЮА)»
Защита состоится 21 ноября 2013 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета.
Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации Автореферат диссертации разослан разослан разослан разослан 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г. 19 октября 2013 г.
Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь Ученый секретарь
диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета диссертационного совета Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н. Нифанов А.Н.
3
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена нестабильностью со-временного состояния местного самоуправления в Российской Федерации, непрекращающимся поиском путей его совершенствования и развития. Кон-ституция Российской Федерации в качестве основополагающего принципа местного самоуправления закрепляет его самостоятельность в решении во-просов местного значения. В то же время в современном государственном устройстве России преобладают тенденции централизации.
Современный этап муниципальной реформы проходит в политически напряженных условиях и под постоянным влиянием смежных реформ (адми-нистративной, избирательной, налоговой и т.п.). Естественно, что нестабиль-ность законодательства и во многом хаотичный характер его изменений, стимулируемый затяжным социально-экономическим кризисом, крайне нега-тивно отражаются на практике муниципального строительства.
Кроме того, в управленческих структурах всех уровней власти до сих пор нет четкого понимания того, что выработка эффективной стратегии гос-ударственного развития возможна только на основе конструктивного диалога между органами государственной власти как координирующим центром и сильным местным самоуправлением. Поэтому сохранение и укрепление местного самоуправления в качестве относительно самостоятельной и обособленной от государства формы публичной власти являются одними из первоочередных задач современного Российского государства.
В связи с этим принцип самостоятельности местного самоуправления как фундаментальный принцип его организации требует всестороннего ком-плексного научно-теоретического осмысления.
Особое значение в свете специфики современного развития Российской Федерации приобретает аналитическая оценка возможностей ограничения принципа самостоятельности местного самоуправления и выработка крите-риев такого ограничения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 № 185-ФЗ) (далее – Федеральный закон
4
№ 131-ФЗ) закрепляет пределы правового регулирования общественных от-ношений в сфере местного самоуправления органами государственной вла-сти субъектов Российской Федерации и определяет основы их взаимоотно-шений с органами местного самоуправления. Однако основополагающие принципы взаимоотношений региональных органов государственной власти и местного самоуправления в законах большинства субъектов Российской Федерации на сегодняшний день отсутствуют. Такая ситуация существенно осложняет правоприменение и негативным образом отражается на практике реализации конституционного принципа самостоятельности местного само-управления, поэтому данная проблема также нуждается в системном анализе и поиске научно обоснованных путей решения.
Наконец, важнейшее практическое значение имеет реализация принци-па самостоятельности местного самоуправления в организационной, компе-тенционной и финансово-экономической сферах его деятельности. Именно эти области общественных отношений развиваются наиболее динамично, что обусловливает необходимость постоянного совершенствования законода-тельных подходов к правовому регулированию этих сфер, поиск оптималь-ных путей решения возникающих проблем. Поэтому реализация принципа самостоятельности местного самоуправления связана с множеством внешних и внутренних противоречий и также требует адекватной научной оценки.
Степень научной разработанности темы обусловлена конституцион-но-правовой значимостью принципа самостоятельности местного самоуправ-ления для развития и совершенствования данного института в условиях со-временной России.
Конституционно-правовые аспекты местного самоуправления исследо-вались в работах С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, И.В. Бабичева, Н.С. Бон-даря, А.К. Кокотова, Е.М. Кутафина, Т.В. Мокиной, А.Н. Нифанова, И.И. Овчинникова, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, Е.Б. Султанова, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, И.Ф. Фасеева, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чебота-рева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Проблемы взаимодействия государственной власти и местного само-управления освещались в трудах А.В. Безрукова, В.И. Васильева, И.В. Выд-
5
рина, В.Л. Глазычева, М.Ю. Каверзина, Е.М. Ковешникова, С.В. Корсаковой, А.Н. Костюкова, Н.Л. Пешина, А.Р. Хабибуллина и др.
Проблемы разграничения полномочий различных видов муниципаль-ных образований, вопросы компетенции органов местного самоуправления и особенности их финансово-экономического обеспечения исследовались в ра-ботах Р.В. Бабуна, В.А. Барсуковой, А.В. Битокова, Т.М. Бялкиной, А.А. Джагарян, М.Ю. Дитятковского, Э. Маркварта, Н.В. Постового, Н.В. Талалаева и др.
Комплексному исследованию конституционного принципа самостоя-тельности местного самоуправления за период новейшей истории России было посвящено несколько диссертационных работ. Так, И. В. Граф в дис-сертации «Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации» анализирует вопросы развития местного самоуправ-ления в России, рассматривая их сквозь призму содержания и проблем реали-зации конституционного принципа самостоятельности еще в условиях дей-ствия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин-ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ис-следование данного принципа, проведенное Т. В. Мокиной в работе «Кон-ституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и прак-тика его реализации в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации», в большей степени посвящено анализу практики Конституци-онного Суда Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации теорети-ческие положения позволили рассматривать самостоятельность в качестве сущностной характеристики конституционной модели местного самоуправ-ления как института народовластия, а также оценить глубину конституцион-ного содержания принципа самостоятельности с точки зрения уровней его закрепления в Конституции Российской Федерации.
М. А. Шамхалов в своей диссертационной работе «Автономия и самосто-ятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип» уточняет основные признаки принципа самостоятельности местного само-
6
управления, но в большей степени работа ориентирована на анализ роли и воз-можностей государства в муниципально-государственных отношениях.
Подчеркнем, что приведенные выше исследования проводились на начальном этапе муниципальной реформы (2001–2006 гг.). За последние шесть лет подобных работ, носящих комплексный характер, в муниципально-правовой науке не представлено. Данный принцип косвенно затрагивался в различных научных трудах, посвященных проблемам отечественного мест-ного самоуправления. В новейших публикациях по муниципальному праву тема, связанная с принципом самостоятельности местного самоуправления, представлена статьями А. А. Джагарян (2011 г.), И. И. Овчинникова (2012 г.), М. С. Плетниковой (2009 г.), Е. Б. Султанова (2009 г.) и др. Содержащиеся в них материалы вскрывают современные проблемы понимания принципа са-мостоятельности местного самоуправления и его реализации. Нестабиль-ность законодательства в области местного самоуправления, отсутствие еди-ного подхода к сущности принципа самостоятельности, имеющиеся наруше-ния данного принципа со стороны органов государственной власти диктуют необходимость дальнейшего исследования данного вопроса.
Объектом диссертационного исследования явилась система обще-ственных отношений, складывающихся в процессе реализации конституци-онного принципа самостоятельности местного самоуправления как базового принципа организации данной формы публичной власти в наиболее важных его проявлениях.
Предметом диссертационного исследования выступили нормы Кон-ституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправ-ления, федеральных законов и подзаконных актов, закрепляющие различные аспекты принципа самостоятельности местного самоуправления, а также за-коны и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований, закрепляющие правовой механизм реализации данного принципа в практике отечественного местного самоуправления.
Целью диссертационной работы явилось комплексное исследова-ние сущностных аспектов самостоятельности российского местного само-
7
управления и специфики его реализации применительно к наиболее значи-мым сферам функционирования, а также формулирование предложений теоретического и прикладного характера, имеющих значение для совер-шенствования отечественного законодательства и практики муниципаль-ного строительства.
Для достижения данной цели были сформулированы следующие задачи:
– рассмотреть основные признаки самостоятельности как сущностной характеристики местного самоуправления и сформулировать дефиницию данного принципа;
– оценить конституционно-правовое содержание принципа самостоятель-ности и его развитие в современном российском законодательстве, исследовать материалы судебной практики, касающиеся применения конституционных и за-конодательных норм о самостоятельности местного самоуправления;
– проанализировать существующие научные взгляды на систему прин-ципов местного самоуправления и определить место принципа самостоя-тельности в данной системе;
– выявить объективные основания и возможности ограничения рас-сматриваемого принципа в федеральном и региональном законодательстве, регулирующем муниципально-правовые отношения;
– осуществить комплексный анализ наиболее значимых аспектов фор-мирования идеи самостоятельности местного управления и самоуправления в динамике его исторического развития в дореволюционной России;
– провести системное исследование ключевых идей советской модели местного управления;
– охарактеризовать развитие идеи самостоятельности местного само-управления в условиях демократических преобразований в России в 90-х гг. ХХ века;
– выявить основные недостатки существующего механизма правового регулирования в организационной сфере местного самоуправления в контек-сте реализации принципа самостоятельности;
– сформулировать выводы о проблемах и практике реализации прин-ципа самостоятельности в сфере компетенции местного самоуправления;
8
– осветить проблемы в части финансово-экономических основ местно-го самоуправления на предмет их соответствия принципу самостоятельности.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью современных общенаучных и частнонаучных методов познания, позволивших осуществить комплексное исследование содержания конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, особенностей его современного правопонимания и реализации, благодаря чему сделаны теоре-тические обобщения, сформулированы практические рекомендации и выво-ды. Посредством использования системно-структурного и формально-логического методов исследования обобщен обширный научный материал по исследуемой тематике, сформулирован авторский вариант классификации принципов местного самоуправления, уточнено место принципа самостоя-тельности в данной системе принципов. С помощью хронологического метода исследования проанализированы наиболее значимые аспекты формирования идеи самостоятельности местного управления и самоуправления в динамике его исторического развития. Метод восхождения от абстрактного к конкрет-ному использовался при формулировании авторского варианта дефиниции принципа самостоятельности местного самоуправления. При анализе право-применительной практики в диссертационном исследовании применялись статистический метод и метод сравнения.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей тео-рии государства и права С. С. Алексеева, Г. А. Борисова, Т. А. Васильевой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. С. Сидоркина, Е. Е. Тонкова, В. Ю. Тура-нина, Л. Н. Ушаковой, М. Д. Хайретдиновой и др.
Формированию авторской позиции по исследуемой тематике способ-ствовали научные труды по конституционному и административному праву Е.А. Бондаревой, Л.В. Бутько, Т. Д. Зражевской, М. В. Мархгейм, Ю. Н. Ста-рилова, И.А. Стародубцевой и др.
Важную роль в исследовании развития концепции самостоятельности местного самоуправления в историческом аспекте сыграли труды ученых-государствоведов и историков дореволюционного периода развития России: А. А. Кизеветтера, В. В. Ивановского, Б. Н. Чичерина. Особое значение для
9
современных исследований приобретают труды Л. А. Велихова, вместившие в себя не только оценку эпохи «Великих реформ» XIX в., но также исследо-вание зарождавшейся советской модели организации местного управления. Помимо этого для изучения специфики организации местных Советов ис-пользовались труды С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Э. Н. Алешкиной, Г. В. Барабашева, К. Ф. Шеремета и др.
Не менее интересны применительно к данной проблематике также пуб-лицистические работы А. И. Солженицына.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Россий-ской Федерации и муниципальных образований» и иные федеральные законы, затрагивающие вопросы организационной, компетенционной и финансово-экономической основ местного самоуправления в Российской Федерации, нор-мативные акты учредительного характера субъектов Российской Федерации (конституции/уставы) и иные законы, посвященные данным вопросам, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа решений Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, федеральных арбитражных судов, касающихся проблем практической реализации принципа самостоятельности местного самоуправления, аналитические материалы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 г., аналитические материалы Всероссийского совета местного самоуправления, Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Ассоциации городов Поволжья и
10
иных региональных ассоциаций, отчеты об исполнении бюджетов отдельных муниципальных образований Воронежской области за 2012 г.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая идея, обогащающая научную концепцию соотно-шения самостоятельности местного самоуправления и государственного управления, а также возможности ограничения его прав в современном зако-нодательстве Российской Федерации;
– выявлены институциональные особенности принципа самостоятельно-сти местного самоуправления и проблемы его реализации в современных усло-виях развития данного института публичной власти в организационной, компе-тенционной и финансово-экономической сферах его функционирования;
– доказана целесообразность новых подходов к построению системы принципов местного самоуправления и уточнено место принципа самостоя-тельности в данной системе;
– на основе проведенного комплексного системного исследования со-держания конституционного принципа самостоятельности местного само-управления, его особенностей введена в научный оборот авторская дефини-ция принципа самостоятельности.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элемен-тами научной новизны:
1. Предложена авторская дефиниция принципа самостоятельности местного самоуправления, под которым следует понимать основополагаю-щую идею (начало), отражающую закрепленную нормами Конституции Рос-сийской Федерации, федерального и регионального законодательства специ-фику взаимоотношений между государством и местным сообществом, обу-словленную относительно автономной природой местного самоуправления, самостоятельной деятельностью и ответственностью населения муниципаль-ного образования по решению вопросов местного значения в собственных интересах через механизмы непосредственной и представительной демокра-тии в пределах, установленных законом.
2. Разработаны новые подходы к построению системы принципов местного самоуправления, в соответствие с которыми выделены три ключе-
11
вых принципа организации местного самоуправления, являющихся системо-образующими, обеспечивающими его целостность как публично-правового института в системе государства и объединяющими в виде подсистем иные принципы организации и деятельности данного государственно-общественного образования, которые отражают специфику внутрисистемных связей и закономерностей в рамках каждого из ключевых принципов.
3. Установлено, что в определенных ситуациях (защита конституционно-го строя, введение чрезвычайного или военного положения и т.п.) ограничения принципа самостоятельности возможны, носят позитивно-созидательный ха-рактер, являются вполне разумными и необходимыми. Вместе с тем в целях не-допущения необоснованных ограничений местного самоуправления, негативно влияющих на его деятельность, предложены конкретные критерии соразмерно-сти ограничений самостоятельности местного самоуправления, которые позво-ляют обеспечить общепризнанные ценности данного публично-правового ин-ститута. К таким критериям следует относить: формально-юридический, фи-нансово-экономический, ценностный и исторический.
Предложено определение термина «критерий соразмерности ограниче-ния самостоятельности местного самоуправления» – это сущностный при-знак оценки правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти в отношении местного самоуправления с точки зре-ния практики реализации конституционной концепции местного самоуправ-ления как относительно самостоятельного института публичной власти.
4. Аргументирована точка зрения о том, что в целях обеспечения подлинной реализации принципов народовластия и самостоятельности на муниципальном уровне, развития демократии и социально-экономического потенциала территорий представительные органы муниципального района должны избираться населением на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права при тайном голосовании, а не формироваться из представителей органов местного самоуправления поселений.
Подчеркнуто, что в современных российских условиях является необоснованным и преждевременным внедрение элементов пропорциональной и смешанной систем на муниципальных выборах,
12
особенно на уровне поселений. Оптимальной избирательной системой для данного уровня управления является мажоритарная, поскольку органы местного самоуправления призваны эффективно решать хозяйственные задачи в тесной связи с населением.
5. В целях совершенствования правового обеспечения принципа самостоятельности местного самоуправления предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ статьей 21 «Основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой необходимо перечислить основополагающие принципы местного самоуправления, в том числе и принцип самостоятельности, а также сформулировать дефинитивные нормы, отражающие их сущность. Это позволит предотвратить в дальнейшей правотворческой и правоприменительной практике возможные нарушения принципов организации и деятельности местного самоуправления.
6. Поскольку в большинстве региональных конституций (уставов) от-сутствуют нормы о принципах взаимоотношений и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного само-управления, предложено включить отдельную статью 23.1 «Основы взаимо-действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления» в главу IV Федерального закона от 6 ок-тября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющую исходные положения для определения «конструкции» такого взаимодействия.
«Статья 23.1. Основы взаимодействия органов государственной власти
субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления.
1. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации с органами местного самоуправления должно строиться на принципах верховенства закона, приоритета самостоятельности местного са-моуправления, организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти, учета исторических и иных местных тра-диций развития конкретных муниципальных образований.
13
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны создавать на своей территории необходимые правовые, организацион-ные, материально-финансовые и иные условия, способствующие развитию местного самоуправления, разрабатывать и реализовывать региональные целе-вые программы всестороннего укрепления местного самоуправления за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, обеспе-чивать государственные гарантии прав жителей соответствующего субъекта Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий вправе оказывать органам и должностным лицам местного самоуправления методическую помощь и осуществлять контроль за их деятельностью, но только при условии неукоснительного соблюдения конституционных гарантий местного самоуправления и приоритета его само-стоятельности.
4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении своей деятельности должны учитывать предложения ор-ганов местного самоуправления.
5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Феде-рации, федеральными законами, конституциями (уставами) и иными закона-ми субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмот-ренных законом».
7. В целях более эффективной реализации принципа самостоятельности применительно к сфере компетенции местного самоуправления поддерживается предложение о необходимости законодательного закрепления (либо в Федеральном законе № 131-ФЗ, либо в специальном законе о компетенции) дефиниции «компетенция местного самоуправления», а также его органов и должностных лиц; содержания таких терминов, как «предметы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «полномочия органов местного самоуправления». Применительно к вопросам местного значения необходимо конкретизировать такие
14
категории, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в профилактике», «содействие в развитии»; систему принципов определения компетенции местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения должен быть поставлен в зависимость от конкретных видов муниципальных образований.
8. Обосновано предложение о целесообразности исключения из Федерального закона № 131-ФЗ:
– из ч. 5 ст. 60 нормы об отрицательном трансферте, поскольку она препятствует финансово-экономической самостоятельности эффективно развивающихся муниципальных образований и способна привести к конфликту интересов органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
– из ч. 1 и 4 ст. 741 правомочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа гос-ударственной власти) на выдвижение инициативы об удалении главы муни-ципального образования в отставку и требование о необходимости учета его мнения при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа как противоречащих принципу самостоятельности местного самоуправления.
9. В целях совершенствования правового регулирования такого источ-ника доходов муниципальных бюджетов, как средства самообложения граж-дан, предложено ч. 2 ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ изложить в сле-дующей редакции: «Самообложение граждан как мера финансовой поддерж-ки муниципальных образований может применяться только в поселениях Российской Федерации с численностью жителей, обладающих избиратель-ным правом, не более 100 человек. Вопросы введения и использования средств самообложения решаются на сходе граждан».
10. На основе новейших разработок науки муниципального права и с учетом судебной практики предложены следующие изменения ст. 50 Феде-рального закона № 131-ФЗ:
– П. 1 ч. 1 изложить в следующей редакции: «имущество, предназна-ченное и необходимое для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения»;
15
– при характеристике имущества, входящего в собственность муници-пальных образований, пункты 2 и 3 части 1 статьи 50 после слова «предна-значенное» дополнить словами «и необходимое»;
– часть 2 изложить в следующей редакции:
«В отношениях, связанных с перераспределением имущества, находящегося в муниципальной собственности, одной из сторон которых являются представители бизнес-сообщества (в том числе малого и среднего предпринимательства), стороны должны стремиться к максимальному соблюдению баланса интересов и учитывать особенности и назначение перераспределяемого имущества».
– части 2.1 – 5 признать утратившими силу.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Резуль-таты проведенного исследования способствуют расширению и совершен-ствованию понятийного аппарата муниципального права как динамично раз-вивающейся отрасли российского права. Сформулированные выводы направлены на углубление концептуальной основы самостоятельности мест-ного самоуправления и возможности еѐ ограничения в современном законо-дательстве Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Сформу-лированные выводы и предложения могут быть использованы в правотворче-ской деятельности государственных и муниципальных органов, в научной и учебной литературе, преподавании курсов конституционного и муниципаль-ного права, а также спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Выносимые на защиту положения обсуждались в ходе выступлений автора на научных конференциях и семинарах. Внедрение результатов исследования происхо-дило и в процессе проведения автором учебных занятий по курсу: «Муници-пальное право Российской Федерации» на юридическом факультете Воро-нежского государственного университета.
Диссертационное исследование выполнено на кафедре администра-тивного и муниципального права юридического факультета Воронежского
16
государственного университета, где было проведено его обсуждение и ре-цензирование.
Диссертация является логическим завершением работы автора, ос-новные итоги которого опубликованы в семи научных статьях общим объ-емом 3,9 п.л.
Структура работы обусловлена ее целью и поставленными задача-ми, а также логикой обозначенной темы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, состоящих из десяти параграфов, заключе-ния, списка использованной литературы, а также приложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследо-вания, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цель и задачи исследования, определяются его методологи-ческая и общетеоретическая основы, раскрываются научная новизна, теоре-тическая и практическая значимость результатов исследования, обоснован-ность и апробация выдвигаемых на защиту научных положений, приводятся сведения о структуре работы.
В первой главе – «Принцип самостоятельности местного самоуправ-ления как теоретико-правовая категория» – проанализированы сущностные аспекты и содержание данного принципа, предложен авторский вариант его де-финиции (1.1.); раскрыто конституционно-правовое содержание принципа са-мостоятельности местного самоуправления и обозначены наиболее интересные научные подходы к этой проблеме (1.2.); обобщены наиболее известные клас-сификации принципов местного самоуправления, отражен авторский подход к данному вопросу и уточнено место принципа самостоятельности в системе иных принципов местного самоуправления (1.3.); рассматриваются возможно-сти и проблемы ограничения самостоятельности местного самоуправления, раскрывается потенциал взаимодействия таких сложных социальных феноме-нов, как государство и местное самоуправление (1.4.).
Принцип самостоятельности наиболее ярко выражает именно само-управленческий аспект деятельности муниципальной власти. Диссертант от-
17
мечает, что данный принцип рассматривается в качестве сущностной харак-теристики конституционной модели местного самоуправления, предполагая при этом не суверенитет данной управленческой структуры, а лишь ее отно-сительную автономию в общей системе государства. Помимо этого самосто-ятельность рассмотрена и в качестве принципа организации и функциониро-вания местного самоуправления как управленческой структуры. В этом слу-чае данный принцип, являясь одним из фундаментальных, одновременно вы-ступает одним из самых противоречивых принципов местного самоуправле-ния с точки зрения практического воплощения. Поскольку самостоятель-ность местного самоуправления – основополагающий для муниципального законодательства термин, а само слово «самостоятельность» часто употреб-ляется в самых разнообразных контекстах, очевидно, что множественность актуализации данного понятия следует считать серьезной предпосылкой для введения его дефиниции. Дефиниция позволит четко определить, в каком именно значении данное понятие следует воспринимать в соответствующем законодательном контексте. На основании проведенного исследования пред-ложен авторский вариант дефиниции принципа самостоятельности. Кроме того, обоснована целесообразность законодательного закрепления системы принципов местного самоуправления с раскрытием их содержания.
В работе анализируется содержание конституционных норм, касаю-щихся вопросов организации и деятельности местного самоуправления как относительно самостоятельного социально-политического института, и успешность их соотнесения с международными стандартами. Доказывается, что принцип самостоятельности, как один из инструментов формирования гражданского общества, обеспечивается системой индивидуальных и коллек-тивных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных гл. 2 Конститу-ции Российской Федерации. Значимость принципа самостоятельности мест-ного самоуправления иллюстрируется примерами практики Конституцион-ного Суда Российской Федерации. Гарантией соблюдения данного принципа является, прежде всего, активное участие населения в осуществлении мест-ного самоуправления. Важным фактором, стимулирующим такое участие,
18
является активное внедрение в муниципальную практику новейших инфор-мационных технологий.
Помимо этого проанализированы взаимосвязь и взаимообуслов-ленность принципов местного самоуправления внутри системы. На основа-нии полученных результатов предложен авторский вариант систематизации принципов, наиболее значимых для данного института публичной власти.
Диссертант акцентирует внимание на том, что полноценная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления встречает серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.
Кроме федерального законодательства взаимодействие органов государ-ственной власти и местного самоуправления получает правовое закрепление также и в конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации. Но, поскольку в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации отсутствуют нормы о принципах взаимоотношений и взаимодействия регио-нальных органов государственной власти и органов местного самоуправления, диссертант обосновывает целесообразность закрепления в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла-сти субъектов Российской Федерации» отдельной статьи, определяющей ис-ходные положения для определения «конструкции» такого взаимодействия.
В диссертационном исследовании также предложены конкретные кри-терии допустимости и соразмерности ограничений самостоятельности мест-ного самоуправления, которые позволят обеспечить общепризнанные ценно-сти данного публично-правового института.
Во второй главе – «Развитие идеи самостоятельности местного управления и самоуправления в России» – сделан комплексный анализ процесса формирования концепции самостоятельности местной власти и ее воплощения в дореволюционной России (2.1.); раскрыта специфика местных Советов как новых органов государственного управления на местах (2.2.); исследовано развитие идеи самостоятельности местного самоуправления в условиях демократических преобразований России в 90-х гг. XX в. (2.3.).
19
Самоуправление в России берет свое начало из русской общины. Об-щинное управление имело экономическую основу и народовластие, что поз-воляло говорить о ее относительной самостоятельности. Стремление внед-рить выборное начало в механизм формирования власти на местах и активи-зировать тем самым инициативу общины (особенно в кризисные периоды ис-тории государства) свидетельствует о признании прогрессивного значения потенциала общинного самоуправления для укрепления государства и более эффективного развития малых территорий. Хотя преемственность традиций сохраняла приоритеты соборности, коллективного взаимодействия и госу-дарственной организованности, тем не менее, принципы самодержавной вла-сти являлись сдерживающим фактором принципов относительной самостоя-тельности местного управления.
Верховная власть посредством «Великих реформ» XIX в. разработала и реализовала на основе общественной теории самоуправления модель земского и городского самоуправления. Это свидетельствует, с одной стороны, о понима-нии ее прогрессивного значения для условий Российской империи той эпохи, а с другой – об осторожном внедрении данной реформы, поскольку твердое уко-ренение земского и городского самоуправления на почве российской провин-ции во многом противостояло традициям авторитарной сути самодержавия.
Диссертант также анализирует особенности местных Советов как со-вершенно новых органов государственного управления на местах в условиях советской власти.
Постепенное расширение объема компетенции местных Советов и укрепление их возможностей по организации и контролю за деятельностью широкого круга государственных органов свидетельствуют о стремлении к обеспечению максимальной полновластности и самостоятельности данных органов власти. Вместе с тем советская модель не позволяла местному сооб-ществу в полной мере раскрыть свой потенциал. Причинами являются: во-первых, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и регулиро-вание социально-экономических отношений посредством административно-командных мер, во-вторых, всѐ более усугубляющаяся централизация власти и чрезмерный гнет КПСС как идеологического направляющего регулятора общественных отношений.
20
Особое внимание диссертант уделяет эволюции идеи самостоятельно-сти местного самоуправления в условиях демократических преобразований России в 90-х гг. XX в.
Реформы, при которых стремительные изменения произошли фактиче-ски в течение жизни всего лишь одного поколения, создали в обществе про-тиворечивую атмосферу. Свобода рыночных отношений, наряду с некоторы-ми позитивными переменами, не смогла обеспечить самостоятельности местного самоуправления и привела в итоге к длительному и глубокому со-циально-экономическому кризису. Помимо этого проблемы усугублялись субъективным фактором – дефицитом компетентных муниципальных кадров, ориентированных на прогрессивную профессиональную деятельность.
В третьей главе – «Принцип самостоятельности местного само-управления на современном этапе муниципальной реформы: правовое регулирование и проблемы реализации» – проанализированы особенности реализации принципа самостоятельности местного самоуправления в органи-зационной (3.1.), компетенционной (3.2.) и финансово-экономической (3.3.) сферах функционирования этого правового института.
Институциональные особенности реализации данного принципа при-менительно к организационным основам функционирования местного само-управления диссертант рассматривает через призму соответствия законода-тельно закрепленных способов формирования и функционирования органов местного самоуправления как основного звена самоуправленческой деятель-ности ее непосредственной сути и конституционной концепции. В работе проанализировано соответствие существующего порядка формирования ор-ганов местного самоуправления и объема их полномочий особенностям кон-ституционной концепции организации местного самоуправления и реальным потребностям муниципальной действительности.
Автор аргументирует точку зрения о целесообразности избрания предста-вительных органов муниципального района непосредственно населением на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права при тайном голосо-вании. Альтернативный ему способ формирования этих органов из представи-телей органов местного самоуправления поселений выхолащивает суть данного
21
института, входит в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и Европейской хартии. Кроме того, поддерживается точка зрения о нежелательности внедрения элементов пропорциональной и смешанной систем на муниципальных выборах, особенно на уровне поселений. С точки зрения ре-ализации принципа самостоятельности для муниципального уровня власти бо-лее приемлемой является мажоритарная избирательная система.
По мнению диссертанта, существенно противоречит принципу само-стоятельности действующий механизм удаления главы муниципального об-разования в отставку, закрепленный в ст. 74¹ Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с этим нормы данной статьи нуждаются в существенной корректировке в части участия высшего должностного лица субъекта Рос-сийской Федерации в данной процедуре.
Эффективность практической реализации принципа самостоятельности местного самоуправления связана и с особенностями развития в местном са-моуправлении института сити-менеджеров. Диссертант поддерживает точку зрения о возможности применения данной модели лишь на уровне малых и средних городов. Для региональных столиц такой метод управления является деструктивным.
Реализация принципа самостоятельности применительно к сфере ком-петенции также имеет свои особенности.
Одним из наиболее существенных недостатков правового регулирова-ния компетенционной основы отечественного местного самоуправления яв-ляется проблема несоответствия объема законодательно закрепленных пол-номочий органов местного самоуправления в сфере компетенции и финансо-вых, материальных и организационно-управленческих ресурсов, необходи-мых для их эффективной реализации. Отчасти этим продиктована актуальная для современности тенденция укрупнения муниципальных образований. Диссертант анализирует современные взгляды на указанную проблему и вли-яние этих процессов на практику реализации принципа самостоятельности местного самоуправления. Во избежание негативных последствий чрезмер-ного укрупнения муниципальных образований автор поддерживает точку
22
зрения о необходимости всестороннего совершенствования правового регу-лирования компетенции местного самоуправления.
Главным условием подлинной финансово-экономической самостоя-тельности отечественного местного самоуправления является наличие у му-ниципальных образований достаточной собственной доходной базы, опти-мальной для финансового обеспечения их компетенции. Столь гармоничному финансово-экономическому развитию муниципалитетов на сегодняшний мо-мент препятствуют дотационность местных бюджетов и недостаточность ис-точников собственных доходов муниципальных образований.
Диссертант поддерживает и детализирует точку зрения о том, что необходимо значительно увеличить число собственных налоговых источни-ков муниципальных образований и изменить процентные отчисления от иных налогов в пользу местных бюджетов. Кроме того, необходимо свести к минимуму ущемление самостоятельности местного самоуправления в ре-зультате внедрения процедур выравнивания бюджетной обеспеченности. В коренном изменении нуждается и действующая концепция правового регу-лирования имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Передача в муниципальную собственность имущества низкого качества должна проводиться только с учетом мнения муниципальных образований и сопровождаться обязательной передачей необходимых средств для его вос-становления.
В заключении систематизированы и сформулированы основные выводы и предложения по рассмотренным в проведенном исследовании проблемам.
Основные положения диссертационного исследования изложены в 7 научных публикациях автора общим объемом 3,9 п.л. в том числе:
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Судакова, С. В. Принцип самостоятельности местного самоуправле-ния как дефиниция муниципального права и как ключевой приоритет муни-ципальной реформы [Текст] / С. В. Судакова // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2011. № 2. – С. 91 – 97. – 0,6 п. л.
23
2. Судакова, С. В. Соотношение самостоятельности местного само-управления и возможности ограничения его прав в законодательстве Россий-ской Федерации [Текст] / С. В. Судакова // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2012. № 2. – С. 118 – 127. – 0,5 п. л.
3. Судакова, С. В. Актуальные проблемы реализации принципа само-стоятельности в организационной сфере [Текст] / С. В. Судакова // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2013. № 2. – С. 113 – 122. – 0,6 п. л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Судакова, С. В. Принцип самостоятельности местного самоуправле-ния в контексте современной муниципальной реформы [Текст] / С. В. Суда-кова // Городское управление. 2011. № 10. – С. 28 – 32. – 0,4 п.л.
5. Судакова, С. В. Правовой статус контрольно-счетного органа муници-пального образования на современном этапе муниципальной реформы [Текст] / С. В. Судакова // Муниципальный контроль Российской Федерации : матери-алы науч.-практ. конф. (Воронеж, 28 февраля 2012 г.) / под ред. Т. М. Бялки-ной. – Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та. 2012. – С. 91 – 104. – 0,7 п. л.
6. Судакова, С. В. Принцип самостоятельности местного самоуправле-ния как одно из условий эффективности модернизации государственно-муниципальных отношений [Текст] / С. В. Судакова // Юрид. зап. Воронеж. гос. ун-т. 2012. № 2. – С. 145 – 149. – 0,7 п. л.
7. Судакова, С. В. Становление идеи самостоятельности местного са-моуправления в середине 1990-х гг. : ошибки и достижения [Текст] / С. В. Судакова // Интеграция науки и практики : проблемы и перспективы развития : сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием. – Старый Оскол, 2013. – С. 332 – 337. – 0,4 п. л.
Подписано в печать 17.10.2013. Times New Roman.
Формат 60×84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 391.
Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ»
308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
24