2013avtoref1538

Вискулова Виктория Вячеславовна
 
26 декабря 2013 г. назначена защита диссертации на соискание степени кандидата юридических наук по теме: «Гарантии избирательных прав граждан в современной России: вопросы теории и практики» (специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право). Защита будет происходить на заседании диссертационного совета Д.501.001.74
 
Сноска на автореферат диссертации (правила оформления):
 
На электронную версию:
Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан в современной России: вопросы теории и практики: автореф. дис... д-ра юрид. наук. Москва, 2013. С. 48.  // Авторефераты диссертации по юридическим наукам. Сайт «Правовые технологии». URL: http://www.lawtech.ru/document/2013avtoref1538 (дата обращения: укажите свою дату).
 
На бумажный вариант:
Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан в современной России: вопросы теории и практики: автореф. дис... д-ра юрид. наук. Москва, 2013. С. 48.
 
Посмотрите другие авторефераты диссертаций по юридическим наукам в библиотеке авторефератов собранных, обработанных и размещенных для бесплатного ознакомления и скачивания на сайте «Правовые технологии». Громадная работа проделана для информационного обеспечения юридического образования и исследований в области права и еще большая будет сделана. Окажите нам помощь в дальнейшем развитии проекта - укажите сноску на электронную версию автореферата в ваших работах, блогах, сайтах.
 
Текст автореферата диссертации:

2
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант:
доктор юридических наук, профессор
Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты:
Лебедев Валериан Алексеевич
доктор юридических наук, профессор,
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры конституционного и муниципального права
Постников Александр Евгеньевич
доктор юридических наук, профессор,
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заведующий отделом конституционного права
Шаблинский Илья Георгиевич
доктор юридических наук, профессор,
ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский университет – Высшая школа экономики», профессор кафедры конституционного и муниципального права
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоится 26 декабря 2013 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, строение 13-14 (4-й гуманитарный корпус), юридический факультет, аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций Научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812.
Автореферат разослан «_____» ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Полянский П.Л.
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Категория гарантий избирательных прав граждан является центральной в избирательном праве России. Право, не сводимое к совокупности законов, принимаемых государством, обратилось к гарантийной тематике выборов в середине XX века. Однако нормативное оформление термина «гарантии избирательных прав граждан» произошло лишь в некоторых странах СНГ в 1990-х годах (Россия, Узбекистан, Туркменистан), принявших одноименные законы, имеющие основополагающий, рамочный в электоральной сфере государств характер.
Соответствующая особенность правового регулирования избирательного процесса в нашей стране порождена практикой выборов в органы государст-венной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления конца 1993 – начала 1994 года, сопровождавшихся многочисленными нарушениями избира-тельных прав граждан. В целях противодействия подобной тенденции и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы власти и был разработан проект первого Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, в самом наименовании которого объявлялась приоритетная цель принятия, задавшая вектор развития всего последующего законодательст-ва о выборах.
Современное состояние правового регулирования гарантий избиратель-ных прав граждан несовершенно. Это проявляется и в легальном определении пределов действия рамочного избирательного законодательства, и в норматив-ном конструировании условий и механизмов, претворяющих институт выборов в жизнь, и в низкой практической эффективности концепции разделения гаран-тий избирательных прав граждан на основные и дополнительные. Нормативные ориентиры, заданные субъектам РФ принятием трех рамочных федеральных за-конов в 1994, 1997 и 2002 годах, нередко отличались внутренней несогласован-ностью и, по сути, не оставляли законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ поля для субсидиарного гарантирования избирательных прав граждан. При этом в судебной практике подчеркивалось, что такое регулирование является правом, а не обязанностью соответствующих органов, что отнюдь не способствовало региональным нормотворческим ини-циативам. Более того, под видом дополнительного гарантирования в субъектах РФ нередко устанавливались требования, ограничивающие конституционное право граждан на участие в управлении делами государства.
Исторически репрезентативность идеи дополнительного гарантирования избирательных прав граждан проявлялась в защите прав коренных малочислен-ных народов, что утратило актуальность в связи с отменой института квотиро-вания народностей в представительных органах власти в 2004 году. За редким исключением, законы субъектов РФ сегодня лишь дублируют основные гаран-тии избирательных прав граждан, учрежденные федеральными нормами, а не создают субсидиарных условий, правил и процедур, обеспечивающих реализа-цию соответствующих прав. Это актуализирует обновление концепции разгра-
4
ничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в вопросах гаранти-рования избирательных прав граждан.
Недостатки нормативного обеспечения права граждан на участие в выбо-рах следуют из фактической неизученности внутренней природы их гарантий наукой конституционного права. Проблема правовых гарантий неоднократно рассматривалась учеными как на общетеоретическом уровне, так и в рамках от-дельных отраслей права, однако фундаментальные исследования данного во-проса незначительны. В свою очередь, гарантии избирательных прав граждан, несмотря на почти двадцатилетнюю историю нормативного оформления в рос-сийском законодательстве в качестве центральной категории, до сих пор не вы-ступали объектом самостоятельного научного анализа. Ученые лишь в зависи-мости от цели исследования традиционно идентифицировали указанные гаран-тии с условиями, средствами, механизмами, методами, способами реализации, охраны, защиты, соблюдения, осуществления избирательных прав граждан, классифицируя гарантии на материальные, политические, организационные, идеологические и собственно правовые.
При таком подходе гарантии избирательных прав и сегодня выступают тем, что в науке именуется «единством многообразного», а изучение гарантий, заявляемое учеными в качестве объекта исследования, сводится к анализу все-возможных других проблем избирательного права. Современная нормативная дефиниция рассматриваемого термина, хотя и обращена к аспектам реализации избирательных прав, также не исключает известной «необъятности» понятия, что подтверждается многочисленными актами казуального толкования.
Необычайно широкая семантическая форма гарантий избирательных прав граждан, тем не менее, требует четкого структурирования. В конституци-онном праве назрела необходимость исследования правовой природы отмечен-ных гарантий в зависимости от их места в системе права и в механизме право-вого регулирования. Крайне важно познание законов (закономерностей), «управляющих» возникновением, структурой, функционированием и развитием гарантий избирательных прав граждан.
Учитывая, что учеными уже произведена первичная упорядоченность га-рантий избирательных прав граждан, намечены пути познания их сущности и перспектив дальнейшего развития, особую актуальность приобретают исследо-вания причин недостаточной эффективности гарантийных предписаний. Отказ от многих традиционных институтов избирательного права, введение в совре-менную избирательную систему России ряда норм, гарантийных лишь по фор-ме, но не по содержанию, недостаточная согласованность положений избира-тельного и смежного с ним законодательства, а также самого законодательства о выборах, олицетворяющая отсутствие глубокого научного анализа некоторых из принимаемых новаций подтверждают актуальность избранной диссертантом темы исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Теоретиче-скую основу диссертационного исследования составляют труды ведущих уче-ных по проблемам теории права, конституционного права и его подотрасли –
5
избирательного права, муниципального права, рассматривающих гарантии в качестве элементов научных теорий правового статуса, деятельности государ-ственных органов в аспекте обеспечения прав и свобод личности, реализации права, законности и т.д.
На общетеоретическом уровне вопросы правовых гарантий в рамках по-знания сущности права (преимущественно в свете гарантий законности и пра-вопорядка) исследовались в работах А.М. Айзенберга, С.С. Алексеева, С.Г. Бе-резовской, В.В. Глазырина, Г. Еллинека, В.И. Каминской, Д.А. Керимова, А.А. Кененова, Г.С. Котляревского, Б.Л. Назарова, В.И. Никитинского, П.М. Раби-новича, Т.В. Синюковой, В.М. Степанова, М.С. Строговича, Е.В. Шориной, Л.С. Явича и других. В то же время, при всей неоднократности обращения уче-ных к категории правовых гарантий, комплексные исследования в этой области редки - одной из первых работ, направленных на познание природы таких га-рантий вне связи с оценкой того либо иного объекта гарантирования, была дис-сертация А.В. Лошкарева1, защищенная в 2009 году.
В науке конституционного (государственного) права особое внимание уделялось гарантиям прав, свобод и обязанностей граждан, т.е. гарантиям как элементам либо внешним факторам правового статуса (С.А. Авакьян, А.С. Ав-тономов, К.В. Арановский, А.А. Астрахань, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, Ю.В. Введенский, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, П.П. Глущенко, А.Я. Жабин, И.А. Иванников, С.В. Калашников, С.Ю. Кашкин, Е.И. Колюшин, И.А. Кравец, С.С. Кравчук, О.В. Кудряшов, О.Е. Кутафин, М.А. Лаврик, В.А. Лебедев, А.И. Лепешкин, Г.В. Мальцев, А.В. Малько, В.В. Мамонов, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.В. Невинский, Ю.А. Огибалин, Т.Т. Озиев, В.С. Основин, В.В. Ре-гитский, В.А. Ржевский, Л.А. Слитенко, М.Б. Смоленский, А.И. Умиев, Е.Н. Хазов, В.Д. Хилинский, Б.В. Чернов, А.А. Шилов, М.Л. Энтин, А.А. Югов, Ц.А. Ямпольская), реже – гарантиям полновластия народа (Г.В. Барабашев, В.Т. Ка-бышев, С.С. Кравчук, Г.Н. Носкова, К.Ф. Шеремет), гарантиям соблюдения конституций, конституционализма (С.А. Авакьян, Д.А. Керимов, В.О. Лучин), гарантиям основ конституционного строя (Н.А. Ткачева), гарантиям депутат-ской деятельности (А.В. Зиновьев, Р.В. Федоров), гарантиям прав местного са-моуправления (В.М. Решетин, А.П. Солдатов, А.В. Черненко, Е.С. Шугрина), гарантиям институтов непосредственной демократии (В.А. Кряжков). Фунда-ментальной отраслевой докторской диссертацией последних лет по рассматри-ваемому вопросу выступает работа Е.Н. Хазова («Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и про-блемы реализации». М., 2011).
В качестве соответствующих гарантий ученые-конституционалисты рас-сматривали факт существования правового государства (В.Е. Чиркин, В.А. Чет-вернин), некоторые конституционные права материального и процессуального характера, а также ответственность за их нарушение (Б.А. Страшун, В.В. Мак-лаков, А.А. Мишин), нормы конституций (Н.А. Михалева), закрепление прав и
1 Лошкарев А.В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации. Дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
6
свобод в нормативных источниках (А.С. Автономов), учреждение правозащит-ных институтов (Н.Л. Гранат).
В исследованиях избирательной системы России начала XX века, а также советского периода гарантийная тематика выборов затрагивалась в трудах А.А. Аскерова, Б.П. Вышеславцева, А.Н. Горшенева, С.С. Кравчука, А.И. Лепешки-на, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, Ф.Н. Сударикова, П.В. Туманова, Б.В. Щетинина и других. При этом гарантии избирательных прав граждан в совет-ском государственном праве детально не исследовались; в юридической лите-ратуре воспроизводились отдельные нормы гарантийного характера, присущие законодательству о выборах того периода, либо приводилась краткая характе-ристика видов соответствующих гарантий - материальных, политических и юридических гарантий избирательных прав (Ф.Н. Судариков), гарантий истин-ности волеизъявления избирателей (П.В. Туманов), гарантий осуществления всеобщего и равного избирательного права (в учебниках по государственному праву С.С. Кравчука, Б.В. Щетинина, А.Н. Горшенева), гарантий прав кандида-тов в депутаты, гарантий общественного контроля за законностью выборов (Н.А. Михалева, Л.А. Морозова).
С середины 90-х годов XX века проблеме гарантий избирательных прав граждан уделялось большее внимание, хотя гарантийная тематика выборов и сегодня не получила детальной разработки. Выделение гарантий избиратель-ных прав граждан в современных учебных изданиях в качестве отдельной темы изучения, а также дефинирование данного понятия – большая редкость; гаран-тии как бы «растворяются» в исследованиях источников и принципов избира-тельного права, статуса субъектов избирательного права, стадий избирательно-го процесса, института ответственности.
Конечно, нельзя утверждать, что гарантии избирательных прав граждан абсолютно игнорируются вниманием современных ученых - соответствующий вопрос рассматривался в трудах С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, Н.М. Анто-шиной, П.А. Астафичева, В.Н. Белоновского, Е.В. Босовой, А.Ю. Бузина, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Н.И. Воробьева, И.В. Галушко, Ю.А. Дмитриева, В.Я. Гельмана, А.Г. Головина, В.П. Заботина, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, В.Б. Исраеляна, О.А. Ищенко, Д.Б. Каткова, Е.В. Корчиго, С.Д. Князева, С.М. Кременецкого, А.С. Кучина, Л.Н. Линик, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, М.В. Ма-словской, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, А.А. Муравьева, В.В. Нику-лина, А.Е. Постникова, Е.А. Потапова, Т.М. Пряхиной, А.Х. Руппеля, Г.Д. Са-довниковой, Д.Б. Сергеева, В.Б. Сергейчука, А.А. Смольякова, Б.А. Страшуна, А.Р. Фазулова, В.Ф. Халипова, Е.В. Халиповой, У.Ф. Хасанова, С.Ю. Чудиной, В.В. Шабуни, В.В. Шуленина и других исследователей.
Отдельные аспекты института гарантирования избирательных прав граж-дан затрагиваются во всех кандидатских и докторских диссертациях по избира-тельному праву последних лет (всего в новейшей электоральной истории за-щищено около 200 кандидатских и 15 докторских диссертаций по вопросам из-бирательного права и процесса). В частности, гарантированность и охрана из-бирательных прав граждан в свете совершенствования порядка формирования
7
представительных органов исследуются в докторской диссертации Г.Д. Садов-никовой («Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исто-рической обусловленности, современного предназначения и перспективы раз-вития». М., 2013); институциональный аспект гарантий избирательных прав от-ражен в докторской диссертации С.Н. Егорова («Институционализация избира-тельного процесса в политической системе Российской Федерации». М., 2012); гарантии участия граждан РФ в управлении делами государства рассматрива-ются в докторской диссертации М.А. Липчанской («Участие граждан Россий-ской Федерации в управлении делами государства: конституционно-правовое исследование». Саратов, 2012); механизм защиты конституционного строя в избирательном процессе и гарантии его законности исследуются в докторской диссертации В.В. Красинского («Правовое обеспечение защиты конституцион-ного строя России в избирательном процессе». М., 2011); гарантии пассивного избирательного права анализируются в докторской диссертации Р.Т. Биктаги-рова («Субъект избирательного права Российской Федерации: конституционно-правовое исследование». М., 2010); выявление и расследование электоральных преступлений как гарантия защиты избирательных прав изучалось О.Ю. Анто-новым («Теория и практика выявления и расследования электоральных престу-плений». М., 2008). В докторских диссертациях по избирательному праву, за-щищенных в конце 1990-х – начале 2000-х годов (А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Л.Н. Линик, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, А.П. Мясников, Ю.А. Новиков, А.Е. Постников, В.Н. Руденко, А.П. Сунцов), гарантирование избирательных прав граждан рассматривается сквозь призму системы избирательного законо-дательства, избирательной системы, избирательного права и избирательного процесса, электоральных правонарушений и защиты избирательных прав граж-дан.
Предпринятые исследования по данному вопросу основаны на изучении отдельных видов гарантий в избирательном праве и проблем гарантирования - гарантий для кандидатов, гарантий законности выборов (С.А. Авакьян), гаран-тий активной и пассивной правосубъектности граждан, гарантий обеспечения всеобщности права участия в выборах (А.Х. Руппель), гарантий реализации и гарантий защиты активного и пассивного избирательного права (Е.А. Потапо-ва), гарантий судебной защиты избирательных прав (И.В. Галушко), проблем конституционного закрепления гарантий реализации (обеспечения гарантий) избирательных прав граждан (М.В. Масловская, Е.В. Босова), гарантий свободы выборов (В.В. Шабуня, В.Б. Сергейчук), гарантий равенства прав кандидатов и избирательных объединений (В.В. Шуленин), соблюдения требований к реги-страции (учету) избирателей, к составлению списков, к образованию избира-тельных округов и участков как гарантий прав граждан в процессе выборов (Н.С. Какоткин), гарантий прав граждан при регистрации (учете) избирателей (Ю.А. Жданов), гарантий, направленных на повышение активности потенци-альных избирателей на разных стадиях избирательного процесса (Н.М. Анто-шина), гарантий общественного контроля за соблюдением принципов избира-тельного права (О.А. Ищенко), гарантий законности избирательного процесса,
8
гарантий организации и проведения выборов, гарантий, обеспечивающих сво-боду волеизъявления избирателей, гарантий принципов проведения выборов (М.В. Масловская). В качестве соответствующих гарантий учеными по-прежнему рассматриваются принципы избирательного права, права, обязанно-сти, запреты, адресованные участникам выборов, а также меры ответственности за нарушение избирательного законодательства.
Ни одна из вышеназванных работ не посвящена комплексному анализу гарантий избирательных прав граждан, являющихся центральной категорией избирательного права. В настоящий момент в науке конституционного права остро ощущается отсутствие исследований, обобщенно рассматривающих тео-ретико-правовые и прикладные проблемы соответствующих гарантий как необ-ходимых элементов системы права, механизма правового регулирования, обес-печивающих признание, реализацию и защиту избирательных прав граждан.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды известных правоведов по вопросам конституционного, муниципального, административного права, истории, философии и теории права, науковедения.
В процессе подготовки диссертации изучались работы ученых по вопро-сам структуры научного знания и моделирования в социально-правовых иссле-дованиях – С.С. Алексеева, А.С. Автономова, Б.А. Аканова, Н.А. Богдановой, М.С. Бургина, А.М. Васильева, О.А. Гаврилова, В.В. Глазырина, Н.А. Карамзи-на, В.Н. Карповича, В.В. Келле, А.И. Коваленко, П.В. Копнина, С.Б. Крымско-го, В.И. Кузнецова, В.А. Леванского, А. Нашиц, В.И. Никитинского, М.Ф. Ор-зиха, Г.С. Остроумова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Д.Е. Пономарева, А.И. Ракитова, П.А. Рачкова, В.Д. Рудашевского, Г.И. Рузавина, В.А. Рыжко, Н.В. Сильченко, В.О. Тененбаума, С.Г. Федосина, Р.О. Халфиной, А.А. Хачатряна, В.В. Чевычелова, Л.С. Явича и других.
Исследование теории гарантий избирательных прав граждан и состав-ляющих ее закономерностей проводилось с учетом трудов ученых-конституционалистов – С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, Н.С. Бондаря, Н.С. Богомолова, Ю.Ю. Ветютнева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, А.Г. Головина, В.Д. Зорькина, А.В. Иванченко, Н.М. Касаткиной, В.И. Крусса, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, А.С. Кучина, В.И. Лысенко, Н.В. Мамитовой, М.В. Мархгейм, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, Н.М. Ми-ронова, С.А. Мосина, П.В. Нудненко, А.Е. Постникова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, Н.Н. Чучелиной, А.В. Шемелина и других.
Анализ гарантий избирательных прав граждан в системе права и в меха-низме правового регулирования проводился на основе трудов специалистов по вопросам теории права, конституционного и муниципального права - С.А. Авакьяна, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Г.В. Барабашева, Р.Т. Биктагирова, И.В. Блауберга, Н.А. Бобровой, С.В. Большако-ва, Ю.А. Веденеева, О.Ю. Вельяшева, В.А. Виноградова, Д.М. Генкина, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, Ю.А. Дмитриева, Б.В. Дрейшева, Е.П. Дубровиной, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, А.В. Кузьменко, В.Н. Кудрявцева,
9
О.Е. Кутафина, М.А. Лаврик, Л.Н. Линик, Е.А. Лукашевой, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, А.А. Макарцева, В.В. Маклакова, М.К. Маликова, И.В. Мухачева, С.В. Навального, П.Е. Недбайло, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, Д.Е. Петрова, В.М. Решетина, Ю.С. Решетова, П.В. Реутова, Д.Б. Сергеева, А.П. Солдатова, В.Д. Сорокина, М.С. Строговича, А.В. Сурилова, В.М. Сырых, Ю.К. Толстого, Я.Н. Уманского, В.И. Фадеева, И.Н. Халина, А.Ф. Черданцева, М.Д. Шаргородского, А.Ф. Шебанова, А.Е. Штурнева, Б.С. Эбзеева, Э.Г. Юдина и др.
Привлекались исследования по административному, гражданскому и уго-ловному праву – С.Н. Братуся, И.Л. Брауде, С.И. Вильнянского, Д.М. Генкина, В.А. Иванова, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, Т.А. Лотыш, А.А. Рубанова, Ц.А. Ямпольской.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, связанные с гарантированием избирательных прав граждан.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические вопросы гарантий избирательных прав граждан - доктринальное и легальное понятия соответствующих гарантий, их виды, место в структуре научного зна-ния, в системе права и в механизме правового регулирования. Гарантии избира-тельных прав граждан рассматриваются в качестве переходной категории меж-ду опорными (структурными, функциональными) понятийными рядами кон-ституционного права, проявляющейся в отдельных правовых нормах, самостоя-тельном институте избирательного права, имеющем автономный предмет и специфические приемы и способы юридического воздействия, присущие мето-ду правового регулирования.
Гарантии избирательных прав граждан изучаются и через категорию осуществления права (в единстве правотворчества и правореализации), что олицетворяет широкий подход к пониманию гарантирования и предполагает анализ правотворческой функции, статуса избирательных комиссий, исследо-вание формирования нормативно-правовой базы Федерацией и ее субъектами, следующих из нее правоотношений как гарантий избирательных прав граждан, выявление практических проблем, возникающих в процессе реализации изби-рательных прав граждан, разработку мер по их разрешению (в том числе, апел-лируя к принципам избирательного права).
Обращение ко многим вопросам теории конституционного права наряду с исследованием большого законодательного массива о выборах разных этапов конституционного строительства, многочисленных судебных решений и право-применительных актов избирательных комиссий обусловило фрагментарное отражение в работе зарубежного опыта гарантирования избирательных прав граждан.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное изучение вопросов га-рантирования избирательных прав граждан и разработка концепции гарантий избирательных прав граждан, основанной на анализе системы и динамики пра-
10
ва. Это позволит систематизировать и углубить научные представления о при-роде и современном состоянии изучаемых гарантий, разработать предложения по оптимизации правового регулирования вопросов об избирательных правах граждан.
Для достижения указанной цели были сформулированы следующие зада-чи:
- раскрыть содержание нормативного и доктринального понятий «гаран-тии избирательных прав граждан», проанализировать их становление в истори-ческой ретроспективе, определить общие и отличительные черты легальной и реальной (научной) дефиниций рассматриваемого понятия;
- проанализировать современную концепцию нормативного разделения гарантий избирательных прав на основные и дополнительные, разработать предложения по ее совершенствованию;
- изучить гарантии избирательных прав граждан посредством обращения к системе права и к механизму правового регулирования;
- рассмотреть проявление гарантий избирательных прав граждан в эле-ментах структуры научного знания – понятиях, категориях, концепциях, зако-номерностях, теориях конституционного права;
- исследовать категорию гарантий избирательных прав граждан в струк-турных понятийных рядах правовых категорий, определить предмет, метод ин-ститута гарантий избирательных прав граждан;
- исследовать категорию гарантий избирательных прав граждан в функ-циональных понятийных рядах правовых категорий, отразить соотношение по-нятий осуществления и гарантирования избирательных прав граждан;
- рассмотреть правотворчество как гарантию избирательных прав граж-дан, проанализировать полномочия избирательных комиссий как субъектов права законодательной инициативы и правообразующих органов, проанализи-ровать проблемы избирательного законодательства, влияющие на общую га-рантированность соответствующих прав, предложить пути их разрешения;
- исследовать взаимосвязь норм избирательного законодательства и по-рождаемых ими правоотношений с позиции эффективности правового регули-рования, на примере деятельности избирательных комиссий как участников правоотношений предложить меры, гарантирующие их независимость и про-фессионализм работы, обосновать гарантийную природу прав и обязанностей в электоральной сфере;
- проанализировать меры защиты, юридической ответственности как га-рантии избирательных прав граждан (на примере признания итогов голосова-ния, результатов выборов недействительными, использования должностного и служебного положения граждан в процессе выборов, возмещения государству издержек, нанесенных кандидатами, избирательными объединениями безаль-тернативностью выборов);
- обосновать гарантийную природу принципов избирательного права, предложить дополнительные меры по гарантированию всеобщего, равного,
11
прямого избирательного права в условиях обязательности и периодичности вы-боров;
- исследовать правовую самостоятельности субъектов РФ в вопросах га-рантирования избирательных прав граждан;
- разработать концепцию Федерального конституционного закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации», содержащего нормы по комплексному регулированию особенностей избира-тельного процесса в субъектах РФ.
Методологической основой диссертации является как всеобщий, диа-лектико-материалистический метод познания действительности, так и общена-учные методы познания – системно-структурный, исторический, логический, лингвистический, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстракт-ного к конкретному, специальные методы – статистический, математический, частноправовые методы – формально-логический, сравнительно-правовой, ме-тод правового моделирования.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы теории права, конституционного права и его подотрасли – избирательного права, му-ниципального права. Значительную группу источников составили работы, не-посредственно посвященные вопросам реализации и защиты избирательных прав граждан, а также публикации в сборниках научных трудов и периодиче-ской печати, обращенные к вопросам гарантирования соответствующих прав.
Весомый вклад в разработку поставленной проблемы внес статистико-аналитический материал, подготовленный Центральной избирательной комис-сией Российской Федерации (далее – ЦИК России) по итогам прошедших феде-ральных и региональных избирательных кампаний, а также архивные материа-лы избирательной комиссии Амурской области.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Фе-дерации, Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных га-рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-сийской Федерации», иные федеральные законы, законы субъектов РФ, подза-конные правовые акты ЦИК России, избирательных комиссий субъектов РФ, а также историко-правовые документы советского и досоветского периодов, за-трагивающие организационные аспекты выборов. Значительную группу источ-ников составляют судебные решения.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней проведено первое комплексное исследование вопросов гарантирования избира-тельных прав граждан, разработана целостная концепция гарантий соответст-вующих прав. Автором проанализированы разнообразные нормативные и док-тринальные подходы к сущности соответствующих гарантий, произведена сис-тематизация и классификация гарантий избирательных прав граждан, опреде-лено их место в системе права и в механизме правового регулирования.
В работе исследованы складывающиеся теории гарантий избирательных прав, гарантирования указанных прав, находящиеся в стадии перехода от фе-
12
номенологического к нефеноменологическому уровню знания, приведены точ-ки зрения ученых о существовании гарантийного избирательного права; про-анализировано избирательное законодательство последнего двадцатилетия и практика его применения сквозь призму идей всеобщего, равного, прямого из-бирательного права в условиях обязательности и периодичности выборов; вы-двинуты практические предложения по совершенствованию механизма гаран-тирования избирательных прав граждан.
В рамках обозначенной цели и поставленных задач сформулированы сле-дующие основные положения, выносимые на защиту, составляющие основу авторской концепции гарантий избирательных прав граждан:
1. В современных источниках избирательного права прочно укрепились два самостоятельных правовых термина – «гарантии избирательных прав» и «гарантии избирательных прав граждан». Принимая во внимание, что иные по отношению к активному и пассивному избирательному праву виды избира-тельных прав могут принадлежать, наряду с гражданами, избирательным объе-динениям целесообразна корректировка понятийного аппарата избирательного законодательства. Это возможно двумя способами - путем расширения дефи-ниции гарантий избирательных прав как установленных Конституцией РФ, за-коном, иным нормативным актом условий, правил и процедур, обеспечиваю-щих реализацию избирательных прав граждан и избирательных объединений, а также через определение понятия «гарантии избирательных прав граждан» в качестве одноименных условий, правил и процедур, обеспечивающих реализа-цию избирательных прав граждан Российской Федерации, а в случае, преду-смотренном Федеральным конституционным законом «Об основных гаранти-ях избирательных прав граждан в Российской Федерации» – иностранных гра-ждан.
2. Предлагается усовершенствовать модель определения пределов дейст-вия рамочного избирательного законодательства, уточнив, что в иных норма-тивных правовых актах могут быть закреплены дополнительные гарантии из-бирательных прав граждан, которые не должны ущемлять иных прав, ограни-чивать объем активного и пассивного избирательного права; могут вводить процедуры, обеспечивающие повышенную защиту избирательных прав, дета-лизировать избирательные процедуры, если это не входит в противоречие фе-деральным нормам; должны представляться всей одноименной группе участни-ков избирательных правоотношений. Именно этимологическое значение поня-тия «гарантии» предполагает тот ключевой критерий, от соотнесения с которым должен определяться характер правового предписания. Если норма обеспечива-ет более высокий уровень защищенности избирательных прав по сравнению с рамочными федеральными стандартами, то ее дополнительная гарантийная природа доказана; в противном случае норма этими качествами не обладает.
3. Анализ отечественного законодательства о выборах, а также трудов ученых-конституционалистов XX-XXI веков позволяет констатировать наличие двух подходов к определению понятия «гарантии избирательных прав граж-дан»: первый отражает место гарантий в системе права, второй – в механизме
13
правового регулирования. В зависимости от избранной концепции, гарантии объявляются соответственно либо нормами, принципами, институтом, подот-раслью избирательного права, либо условиями, средствами, приемами, спосо-бами, правами, обязанностями, приводимыми участниками избирательного процесса в действие с целью практической реализации и защиты избиратель-ных прав.
4. На основе анализа избирательного законодательства, а также более ранних научных исследований видов гарантий избирательных прав граждан в работе предложена отличная от всех иных классификация соответствующих га-рантий. По источнику закрепления гарантии избирательных прав граждан могут быть основными и дополнительными; по сторонам общественной жизни, в ко-торых возникают – общими (внеправовыми) и юридическими; в зависимости от способа обеспечения избирательных прав – гарантиями признания, реализа-ции и защиты избирательных прав, по видам избирательных прав – гарантиями активного, пассивного избирательного права, гарантиями права участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в на-блюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях; в зависимости от предназначения в механизме пра-вового регулирования избирательных правоотношений – гарантиями принципов избирательного права и гарантиями процедуры проведения выборов (назначе-ния выборов; формирования инфраструктуры выборов (регистрации избирате-лей и составления их списков, образования избирательных округов и избира-тельных участков, формирования избирательных комиссий); выдвижения и ре-гистрации кандидатов, списков кандидатов; обеспечения статуса кандидатов; получения и распространения информации о выборах; финансового обеспече-ния подготовки и проведения выборов, финансирования избирательной кампа-нии кандидата, избирательного объединения; организации и осуществления го-лосования; подсчета голосов избирателей, определения итогов голосования и результатов выборов; обжалования нарушений избирательных прав граждан).
5. Среди теорий конституционного права, обращающихся к вопросам признания, реализации и защиты избирательных прав, универсальный характер должен быть присущ именно теории гарантий избирательных прав граждан, поскольку изучение их правовой природы неминуемо затрагивает как функ-ционирование государственных органов, деятельность участников избиратель-ного процесса, способствующие реализации избирательных прав граждан, так и познание роли, места указанных гарантий в правовой системе России.
Базовой закономерностью отмеченной теории диссертант рассматривает реализацию избирательных прав граждан в соответствии с общепризнанными принципами и нормами избирательного права.
6. В избирательном праве выделяется институт гарантий избирательных прав граждан. Предметом регулирования института гарантий избирательных прав граждан выступает комплекс однородных общественных отношений по признанию, реализации и защите избирательных прав граждан. Указанные от-
14
ношения составляют значительную долю объема предмета правового регулиро-вания самого избирательного права; более того, они являются «ядром» послед-него, поскольку все отношения в избирательном праве выстраиваются вокруг одной центральной идеи – реализации избирательных прав граждан.
О единстве метода правового регулирования института гарантий избира-тельных прав граждан можно говорить лишь условно – как о результате соче-тания дозволений, предписаний и запретов, не существующих изолированно друг от друга. Соответствующее сочетание характеризуется в работе как коли-чественное преобладание предписаний и запретов, обуславливающих общую императивность метода, при ведущей роли центрального дозволения – права избирать и быть избранным. В числе специфических черт инструментария, ис-пользуемого институтом, в работе называются: признание избирательных прав граждан, реализуемых посредством выборов, высшим проявлением принадле-жащей народу власти; возложение на государство обязанности гарантировать свободное волеизъявление граждан на выборах, защищать демократические принципы и нормы избирательного права; содействие реализации избиратель-ных прав граждан со стороны всех органов государственной власти, органов местного самоуправления; создание необходимой нормативной основы для практического претворения прав граждан избирать и быть избранными с чет-ким, объективно обусловленным распределением всего нормативного массива между Федерацией и ее субъектами; подробное законодательное регулирование общественных отношений по реализации избирательных прав граждан; соче-тание материально-правовых и процессуально-правовых начал в регулирова-нии отношений в процессе гарантирования избирательных прав граждан; пре-валирование принуждения как способа воздействия на общественные отноше-ния, составляющие предмет института; провозглашение особенностей правовых статусов избирателей, кандидатов как предопределяющих содержание статусов иных участников избирательного процесса; приоритетность активных форм реализации избирательных прав (использования и исполнения); учреждение конституционно-правовой ответственности и применение конституционно-правовых санкций как гарантий реализации и защиты избирательных прав гра-ждан; наличие специфических приемов формирования, изменения, прекраще-ния прав граждан в избирательном процессе.
7. Механизм правового регулирования как совокупность элементов, обес-печивающих динамику правового регулирования, является необходимым усло-вием существования и практического претворения в жизнь избирательных прав граждан и в широком смысле также может рассматриваться в качестве их га-рантии.
8. Поскольку необходимым условием реализации избирательных прав яв-ляется их признание со стороны государства, то именно правотворчество явля-ется первичной гарантией избирательных прав граждан, а несовершенство нор-мативного регулирования института выборов выступает их «антигарантией». В качестве уточняющих избирательное законодательство мер предлагаем сле-дующие:
15
1) минимизировать практику учреждения в нормативных правовых актах о выборах оценочных категорий, определив вместо четырех предусмотренных пунктом 5² ст. 56 действующего рамочного закона ограничений при проведении предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями на каналах организаций, осуществляющих телевещание лишь одно, ограничив соответствующую агитацию распространением информации о собственных предвыборных программах, призывами голосовать за данного кандидата, список кандидатов, а также описанием возможных последствий из-брания соответствующих кандидата, избирательного объединения (т.е. агита-цией «за себя»);
2) при преобразовании муниципальных образований - увеличить срок проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования с 6 до 9 месяцев со дня его создания на случай реализации населением предоставленной ему Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления возможности инициировать проведение местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления;
3) упростить процедуру сбора подписей избирателей за счет исключения требования о заверении каждого подписного листа кандидатом и расширения в этом вопросе полномочий доверенных лиц; аннулирования из законов о выбо-рах норм о нотариальном удостоверении сведений о сборщиках подписей и подписей этих лиц;
4) упростить получение открепительных удостоверений по доверенности посредством распространения ее действия на несколько видов выборов, прово-димых как одновременно, так и в разные сроки;
5) закрепить в качестве основных гарантий избирательных прав граждан в условиях действия режима чрезвычайных ситуаций правила об образовании избирательных участков за пределами избирательных округов в местах времен-ного пребывания избирателей с отнесением таких участков к избирательным округам; о наделении комиссий, организующих выборы, полномочиями опре-делять сроки и порядок проведения досрочного голосования избирателей, на-ходящихся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено, а также ко-личество используемых переносных ящиков для голосования вне помещения для голосования.
9. Избирательные комиссии как субъекты права законодательной инициа-тивы и правообразующие органы должны гарантировать своей деятельностью избирательные права граждан. В течение 2002-2013 годов в Российской Феде-рации наблюдалось трехкратное возрастание числа избирательных комиссий субъектов РФ, наделенных правом разработки и внесения законопроектов. В качестве субъектов права законодательной инициативы соответствующие ко-миссии обладают либо неограниченной компетенцией, когда инициатива не обусловлена какими-либо предметными рамками, либо комиссиям предостав-ляется право вносить законопроекты на рассмотрение соответствующих зако-
16
нодательных (представительных) органов исключительно по вопросам выборов (референдумов), иногда – по предметам своего ведения.
Наиболее целесообразен последний подход. Установление однотипной правосубъектности комиссий одного уровня в сфере правотворчества – важ-нейшая задача, решение которой будет способствовать эффективному осущест-влению их полномочий и дополнительно гарантировать избирательные права граждан.
10. В качестве мер повышения независимости и профессионализма рабо-ты избирательных комиссий в работе предлагается:
1) изменение статуса избирательных комиссий субъектов РФ как регио-нальных избирательных комиссий, являющихся территориальными подразде-лениями федерального государственного органа, организующего подготовку и проведение выборов в Российской Федерации; изменение системы их финанси-рования – со смешанной (федерально-региональной) на федеральную;
2) формирование региональных избирательных комиссий ЦИК России на основе предложений: избирательных объединений, выдвинувших списки кан-дидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государствен-ной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ; других политических партий и иных общественных объединений; региональной избирательной комиссии предыдущего состава; предложений за-конодательного (представительного) органа государственной власти субъек-та РФ и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
3) учреждение требования о наличии высшего образования не только для председателя, но и для всех членов избирательных комиссий субъектов РФ, а также для членов иных комиссий, работающих в этих комиссиях на постоянной (штатной) основе.
11. Поскольку защита избирательных прав граждан выступает превен-тивной гарантией их реализации, то и меры юридической ответственности ока-зывают гарантийное воздействие на поведение участников правоотношений. В диссертации предлагается в качестве нормативного критерия признания итогов голосования, результатов выборов недействительными ввести формулу вычета поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при прове-дении голосования или установлении его итогов, не позволяющим с достовер-ностью определить результаты волеизъявления избирателей; исключить из чис-ла оснований для отмены судом решений избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов нарушения порядка формирования изби-рательных комиссий, воспрепятствование наблюдению за порядком голосова-ния и подсчетом голосов как непосредственно не свидетельствующие о невоз-можности выявить действительную волю избирателей.
12. Мерами ужесточения механизмов, препятствующих использованию должностного и служебного положения влиятельных лиц в процессе выборов, могут быть: 1) абсолютный запрет на использование в агитационных материа-лах высказываний и изображений физических лиц, не имеющих права прово-
17
дить предвыборную агитацию; 2) признание предвыборной агитацией распро-странения информации через СМИ о профессиональной деятельности или ис-полнении служебных (должностных) обязанностей кандидатом, являющимся лицом, замещающим государственные или выборные муниципальные должно-сти, государственным и муниципальным служащим, членом органа управления организации независимо от формы собственности (в организациях, высшим ор-ганом управления которых является собрание - членом органов, осуществляю-щих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политиче-ских партий, неоднократно превышающей среднестатистический объем соот-ветствующей информации в течение последних трех лет срока исполнения та-ких полномочий такими лицами.
13. В качестве уточнения правил возмещения государству издержек, на-несенных кандидатами, избирательными объединениями в ходе избирательных кампаний при безальтернативности выборов предлагаем императивное долевое возмещение расходов всеми кандидатами, без вынуждающих к тому обстоя-тельств снявшими свои кандидатуры и (или) всеми избирательное объедине-ниями, без вынуждающих к тому обстоятельств отозвавшими зарегистрирован-ных кандидатов, зарегистрированные списки кандидатов либо в связи с тем, что регистрация кандидатов, списков кандидатов была отменена судом или анну-лирована избирательной комиссией на основании пункта 3 или 4 статьи 76 Фе-дерального закона об основных гарантиях (за исключением аннулирования ре-гистрации из-за выбытия кандидатов из списка кандидатов по вынуждающим к тому обстоятельствам).
14. В целях дополнительного гарантирования всеобщего избирательного права предлагается:
1) конкретизировать рамочную федеральную норму правилом о том, что законом субъекта РФ активное избирательное право может быть предоставлено гражданину РФ, место жительства которого расположено за пределами избира-тельного округа, а также не имеющему регистрации по месту жительства в пре-делах РФ, предоставившему подтверждение уполномоченных на то органов, организаций и должностных лиц факта постоянного нахождения данного граж-данина на соответствующей территории не менее шести месяцев в году;
2) при организации досрочного голосования – разрешить законом при проведении досрочного голосования среди групп избирателей, находящихся в труднодоступных либо отдаленных местностях, включать избирателей в список избирателей того избирательного участка, транспортное сообщение с которым наименее затруднено, а также организовывать такое голосование среди указан-ных групп избирателей по решению организующей выборы избирательной ко-миссии участковой комиссией того избирательного участка, транспортное со-общение с которым наименее затруднено;
3) при организации голосования избирателей, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения) - унифицировать соответст-вующее правило в федеральном и региональном законодательстве. В перспек-
18
тиве, голосование избирателей, обучающихся по очной форме обучения и заре-гистрированных по месту пребывания в общежитиях можно проводить по об-щим правилам, установленным для избирателей, находящихся в местах вре-менного пребывания и не получивших открепительных удостоверений;
4) в качестве основной гарантии избирательных прав граждан при прове-дении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправ-ления предоставить возможность голосования по почте гражданам, обладаю-щим активным избирательным правом, не имеющим возможности прибыть в день голосования в помещение для голосования избирательного участка, где они включены в список избирателей;
5) уточнить правило о том, что гражданин включается в список избирате-лей только на одном избирательном участке на соответствующих выборах;
6) при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления признать избира-тельным объединением также иное по отношению к политическим партиям общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответст-вующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения, либо тру-довой коллектив с установленной законом субъекта Российской Федерации численностью сотрудников;
7) ввести в рамочный закон правило о том, что избиратели, находящиеся вне места своего жительства, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятые на отдельных видах работ, где невозможно уменьше-ние продолжительности работы (смены), а также избиратели из числа военно-служащих, находящихся вне места расположения воинской части, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей на избира-тельном участке по месту их фактического пребывания по личному письмен-ному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования;
8) унифицировать основания и критерии наделения иностранных граждан избирательными правами в различных федеральных законах, включив в Феде-ральный закон об общих принципах организации местного самоуправления и в Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан правило о том, что «участие иностранных граждан в выборах на территории Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом «Об основ-ных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации».
15. Российской избирательной системе, учредившей институт структури-зации списков кандидатов, не хватает стабильности: неизменные модели (осо-бенно в субъектах РФ) правового регулирования отсутствуют. Единой позиции у законодателей нет; зато есть полярно противоположные нормы – от объявле-ния деления списков на территориальные группы правом до введения соответ-ствующей обязанности для избирательных объединений; от императивности
19
числа региональных групп до зависимости этого вопроса исключительно от ус-мотрения самих политических партий; от охвата региональной частью списка кандидатов всей территории проведения выборов до допустимости частичного соответствия региональных групп отдельным территориям единого округа; от учреждения жестких последствий выбытия кандидатов, влекущего сокращение числа региональных групп (вплоть до отказа, аннулирования регистрации спи-ска кандидатов) до законодательного молчания по данному вопросу.
В целях дополнительного гарантирования равного избирательного права предлагается дополнить учреждающую данный принцип статью рамочного за-кона правилом о том, что при образовании региональных групп кандидатов, со-ответствующих частям территории проведения выборов, соблюдается пример-ное равенство числа избирателей на одну часть территории.
16. Существующая модель прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ при поддержке депутатов представительных органов муници-пальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав му-ниципальных образований в условиях допустимости поддержки указанными депутатами, главами только одного кандидата несовершенна, делает практиче-ское претворение самовыдвижения кандидатов на эту должность малореали-зуемым, и, по сути, может восприниматься как переходная форма политической реформы. Промежуточными мерами по ее совершенствованию предлагается:
1) закрепить в качестве основной гарантии избирательных прав граждан правило о том, что Конституцией (уставом), законом субъекта РФ не может ис-ключаться самовыдвижение кандидатов на выборах высшего должностного ли-ца субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государствен-ной власти субъекта РФ), главы муниципального образования, избираемого не-посредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также на выборах в представительные органы сельских поселе-ний;
2) ввести безусловный запрет на выдвижение гражданина РФ, замещав-шего должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя выс-шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и досрочно прекратившего полномочия в связи с отставкой по собственному желанию на выборах, назначенных в связи с указанным обстоятельством;
3) уточнить категорию лиц, среди которых собираются подписи на выбо-рах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни-тельного органа государственной власти субъекта РФ) в поддержку выдвиже-ния кандидатов - как депутатов представительных органов муниципальных об-разований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, осуществляющих полномочия на территории соответствующего субъекта РФ и являющихся гражданами РФ;
4) оговорить, что не более чем 5-процентное превышение числа подпи-сей, необходимых для регистрации кандидата на выборах высшего должност-ного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа госу-дарственной власти субъекта РФ), распространяется исключительно на общее
20
число подписей депутатов представительных органов муниципальных образо-ваний и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных об-разований, а не на подписи депутатов представительных органов муниципаль-ных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выбо-рах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации.
17. Любые способы перехода от непосредственной формы волеизъявле-ния граждан к опосредованному представительству не должны искажать со-держания избирательных прав. Избиратель должен точно знать, за депутатов и выборных должностных лиц с каким объемом полномочий он голосует. Важно создать гарантии, не допускающие произвольного изменения полномочий из-бранных лиц, которого избиратели не могут предполагать. Такой гарантией должно быть исключение поправок в уставы муниципальных образований о порядке избрания выборных должностных лиц местного самоуправления из пе-речня норм, вступающих в силу до истечения срока полномочий представи-тельных органов, их принявших.
18. Рассматривая принципы обязательности и периодичности выборов, предлагаем на федеральном уровне создание постоянного механизма «вырав-нивания» сроков проведения выборов, в том числе назначаемых после досроч-ных и повторных избирательных кампаний, посредством учреждения двух еди-ных дней голосования (в марте и октябре (декабре), вместо одного сентябрь-ского дня) и императивного переноса голосования по пятому и последующим бюллетеням на следующий единый день голосования.
Таким механизмом может быть правило о том, что если органы государ-ственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов были избраны на досрочных либо повторных выборах в пе-риод с 1 января по 30 июня, то днем окончания срока полномочий является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов; если избрание состоялось в период с 1 июля по 31 де-кабря, то днем окончания срока полномочий является второе воскресенье ок-тября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депу-татов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на указанных выборах).
19. В настоящий момент объем правотворчества республик, краев, облас-тей, городов федерального значения, автономной области и автономных окру-гов ограничен рамками совместного ведения. Предметы исключительного ве-дения субъектов РФ в регулировании избирательных правоотношений не нахо-дят своего подтверждения. Представляется обоснованным говорить не об ис-ключительной компетенции субъектов РФ в области избирательных правоот-ношений, а лишь о собственном ведении, ограниченном не принадлежащими на данный момент Федерации полномочиями по предметам совместного ведения. Вместе с тем, закрепление возможностей субъектов РФ в гарантировании изби-рательных прав граждан по остаточному принципу делает их юридически не-определенными, а зачастую и несуществующими в жизни.
21
Основными признаками для отнесения того либо иного вопроса к собст-венному ведению субъекта РФ в области избирательных правоотношений, пре-допределяющему создание дополнительных гарантий избирательных прав гра-ждан, могут выступать как географические, национальные, политические осо-бенности соответствующей территории, проявляющие на различных этапах прямого волеизъявления граждан, так и организационная специфика проведе-ния тех либо иных выборов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы могут быть использованы для дальнейшего развития теорий гарантий избирательных прав, гарантирования указанных прав на ста-дии перехода последних к нефеноменологическому уровню знания, в препода-вании конституционного права, муниципального права, теории государства и права, специальных учебных дисциплин по этой проблематике; выводы и пред-ложения можно использовать для дальнейшего углубления понятийного аппа-рата науки конституционного права. Предложения, отраженные в работе, могут быть полезны в нормотворческой деятельности по совершенствованию феде-рального и регионального избирательного законодательства, а также в право-применительной деятельности организаторов выборов.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялось по следующим направлениям.
Положения работы отражены в опубликованных автором монографиях «Гарантии избирательных прав граждан. Вопросы теории и практики» (Москва, 2013), «Гарантирование избирательных прав граждан в свете принципов изби-рательного права и правовой самостоятельности субъектов Российской Феде-рации» (Благовещенск, 2013), «Избирательный залог: теория, практика, про-блемы и пути их решения» (в соавторстве с Э.Л. Ермаковой, Москва, 2009), «Выборы депутатов законодательного (представительного) органа государст-венной власти Амурской области: к истории вопроса» (Благовещенск, 2009), а также в 42 научных статьях (из них 23 – в журналах, рекомендуемых ВАК, 6 – в сборниках трудов международных научных конференций, сборниках Россий-ской академии юридических наук).
Основные положения диссертационного исследования обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права Московского государст-венного университета, на кафедре конституционного права Амурского государ-ственного университета, докладывались на международных и российских науч-но-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам конституционного права в Москве, Владивостоке, Благовещенске, Пензе, Хаба-ровске, Рязани.
Отдельные предложения автора как руководителя трех грантов, выделен-ных Амурскому государственному университету Министерством образования и науки России (проекты «Проблемы модернизации избирательного права и из-бирательного процесса в Российской Федерации», «Научные основы формиро-вания гражданского общества в России: реформирование в условиях интерна-ционализации правового пространства», «Российско-германская модель по-
22
строения правового государства: опыт сравнительно-правового исследования» ведомственной научной программы «Развитие научного потенциала высшей школы», 2005-2006 гг.), отражались в итоговых отчетах, представленных Ми-нистерству. Вопросы гарантий избирательных прав граждан обсуждались дис-сертантом в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова в качестве соисполнителя проекта «Правовые основы протестных отношений: проблемы развития конституционно правовой доктрины России» (соглашение с Министерством образования и науки РФ, 2013 г.), а также в процессе стажи-ровки в колледже им. М. Вебера при Эрфуртском университете Германии в рамках гранта Министерства образования и науки РФ по вопросам избиратель-ной системы.
Результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались в качестве члена научно-методического совета при ЦИК России на заседаниях секции по вопросам финансирования и финансового контроля выборов и рефе-рендумов; обсуждались в составе Рабочей группы при ЦИК России по подго-товке модельного закона субъекта Российской Федерации «О выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федера-ции)», а также использовались в практической деятельности в Законодательном Собрании Амурской области, в избирательной комиссии Амурской области при подготовке проектов законов области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Амурской области», «О выборах губернатора Амурской области», «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образо-ваний в Амурской области».
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов конституционного права России и избирательного права для студентов юридического и экономического факультетов Амурского госу-дарственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав (13 па-раграфов), заключения, списка использованных нормативных правовых источ-ников и научной литературы, четырех приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении содержится обоснование выбора темы диссертационного исследования, раскрывается ее актуальность, определяется цель и задачи рабо-ты. Автором обозначены объект и предмет исследования, отражены степень разработанности темы, теоретическая и методологическая основа исследования, научная новизна диссертации. Выносимые на защиту основные положения под-тверждают теоретическую и практическую значимость работы и сопровожда-ются данными об апробации и внедрении полученных результатов.
Глава первая «Гарантии избирательных прав граждан в законодательст-ве и судебной практике» состоит из двух параграфов и посвящена вопросам терминологического инструментария избирательного законодательства, в част-
23
ности, раскрытию смысла нормативного понятия «гарантии избирательных прав граждан», анализу его становления в исторической ретроспективе, выяв-лению присущих ему существенных признаков, определению общих и отличи-тельных черт легальных дефиниций нормативного понятия «гарантии избира-тельных прав граждан» различных исторических этапов развития федерального и регионального законодательства о выборах, анализу судебного толкования соответствующего понятия.
В первом параграфе «Гарантии избирательных прав граждан в отечест-венном законодательстве и судебной практике XX века» анализируются источ-ники отечественного избирательного права XX - начала XXI веков, нормативно регламентирующие гарантии прав участников электоральных правоотношений. Констатируя, что в правовых документах царской России институт гарантий избирательных прав граждан не получил нормативного оформления, хотя пред-посылки тому уже имелись, автор отмечает, что тенденция к обновлению поня-тийного аппарата правовых актов по рассматриваемому вопросу наблюдалась в нашем государстве с конца 70-х годов прошлого века, когда законодатель учре-дил гарантии деятельности кандидатов в депутаты, а также прав граждан на участие в предвыборной агитации. В период конституционных реформ в Рос-сии в начале 1990-х годов подход к нормативному оформлению видов гарантий в сфере выборов был несколько изменен: в рамках указного правотворчества Президента РФ были оформлены информационные гарантии участников изби-рательных кампаний, а также дополнительные гарантии прав кандидатов.
Рубрикативное толкование содержания приведенных терминов, высту-пивших нормативными предшественниками современного понятия «гарантии избирательных прав граждан», позволяло отнести к соответствующим гаранти-ям права, принципы участия в выборах, запреты, порядок деятельности орга-нов, статус субъектов избирательных правоотношений, ответственность.
Необходимая конкретизация того смысла, который законодатель вклады-вал в содержание понятия «гарантии избирательных прав граждан», была про-изведена лишь в 1994 году. Это позволило считать его взаимозаменяемыми элементами средства обеспечения реализации избирательных прав граждан РФ. В 1997 году легальное определение термина «гарантии избирательных прав» было сокращено до обеспечения избирательных прав граждан РФ, а в 2002 году, напротив, расширено до условий, правил и процедур, обеспечивающих реализа-цию избирательных прав граждан РФ.
Признавая, что в конце XX века важнейшим элементом развития и со-вершенствования института гарантий избирательных прав граждан становится судебная практика, автор анализирует правовые позиции, сформулированные высшими судами РФ после принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», позволившие разрешить неко-торую противоречивость в нормативных подходах субъектов РФ к дополни-тельному гарантированию прав участников избирательного процесса.
24
Во втором параграфе «Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-думе граждан Российской Федерации»: пределы действия, влияние на законо-дательство субъектов РФ о гарантиях избирательных прав граждан и судебную практику» рассматривается содержание современных источников избиратель-ного права. Диссертант констатирует существование в законодательстве двух самостоятельных правовых терминов – «гарантий избирательных прав» и «га-рантий избирательных прав граждан», преимущественно ориентированных на реализацию (в меньшей степени – защиту) соответствующих прав. Смысловое восприятие указанных понятий отличается в законодательстве и в доктрине, правоприменительной практике. Результат легального дефинирования первого термина, отраженный в нормативных правовых актах, свидетельствует об ис-кусственном сужении определения к условиям, правилам и процедурам, обес-печивающим реализацию избирательных прав граждан РФ. Это подтверждает некую нормативную эквивалентность двух рассматриваемых терминов. Вместе с тем, анализ практики правоприменения позволяет автору предположить необ-ходимость некоторой корректировки понятийного аппарата избирательного за-конодательства – либо путем учреждения единого нормативного термина «га-рантии избирательных прав граждан» с сохранением его действующей легаль-ной дефиниции, либо через изменение определения понятия «гарантии избира-тельных прав» путем расширения адресатов последних.
Автором подвергнута критическому анализу современная концепция нормативного разделения гарантий на основные и дополнительные. Попытка свести регулирование указанных гарантий исключительно уровнем закона не только не отражает современных реалий правотворчества, но и свидетельствует о существовании некой самостоятельной группы условий, правил и процедур, правовая природа которой не ясна. Признавая абсурдность такого подхода, дис-сертант предлагает усовершенствовать модель определения пределов действия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года (далее - ра-мочный закон, Федеральный закон 2002 года), внеся коррективы в пункты 3, 5 его статьи 1, расширяющие перечень источников, учреждающих дополнитель-ные гарантии избирательных прав граждан, за счет иных (помимо законов) нормативных правовых актов.
Отсутствие в российской избирательной системе четких нормативных критериев, позволяющих отнести ту либо иную норму к сфере дополнительно-го гарантирования, сопровождается достаточно противоречивой судебной практикой. Признавая, что сегодня в России лишь намечены общие контуры концепции совместного гарантирования избирательных прав граждан Федера-цией и ее субъектами, требующие дальнейшей детализации, диссертант отме-чает необходимость ее дальнейшего развития, в том числе в рамках норматив-ной классификации гарантий избирательных прав.
Вторая глава «Гарантии избирательных прав граждан в системе науки конституционного права» состоит из двух параграфов и посвящена теоретиче-
25
скому анализу гарантий избирательных прав граждан в системе компонентов науки конституционного права.
В первом параграфе «Понятие и виды гарантий избирательных прав граждан в науке конституционного права» исследуются доктринальные подхо-ды к познанию сущности гарантий избирательных прав граждан, приводится их классификация.
Отмечая, что проблема правовых гарантий неоднократно рассматрива-лась в отечественной юриспруденции как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отдельных отраслей права и приобрела особую актуальность в середине XX века, диссертант констатирует отсутствие детальных научных разработок такой их разновидности, как гарантии избирательных прав граждан. В совет-ской науке государственного права ученые в большей степени обращались к «точечным» проявлениям гарантирования - например, к анализу гарантий дея-тельности кандидатов в депутаты, гарантий истинности волеизъявления изби-рателей, гарантий равных выборов, гарантий всеобщности избирательного пра-ва и т.д. В современный период конституционного строительства авторы, наря-ду с вышеназванными понятиями, исследуют гарантии свободы и демократич-ности выборов, гарантии законности выборов, гарантии активной и пассивной правосубъектности граждан, гарантии организации и проведения выборов, га-рантии принципов проведения выборов, гарантии избирательного процесса, а также их различные интерпретации.
Доктринальные подходы к познанию сущности таких гарантий столь многообразны, что зачастую порождают понятийную «путаницу». Ее преодо-лению могут способствовать два обстоятельства: анализ существующих науч-ных подходов к познанию сущности правовых гарантий на примере гарантий избирательных прав граждан, позволяющий выстроить их относительно еди-ную классификационную основу, а также познание места гарантий избиратель-ных прав граждан в системе науки конституционного права.
Анализ существующих научных подходов к познанию сущности гаран-тий избирательных прав граждан приводит автора к исследованию общих га-рантий избирательных прав граждан, под которыми подразумеваются эконо-мические, политические, идеологические, организационные факторы, обеспе-чивающие практическую возможность реализации соответствующих гарантий, и не получившие нормативного выражения. На примере сокращения государст-венного сектора экономики, появления новых информационно-телекоммуникационных технологий и влияния политических факторов на из-бирательной право диссертант обращается к рассмотрению материальных (эко-номических), политических, организационных, идеологических гарантий как необходимых предпосылок для осуществления избирательных прав граждан, неотъемлемых элементов юридического понятия гарантий соответствующих прав.
Специальные (юридические) гарантии избирательных прав граждан в юридической науке, при всем многообразии мнений, являются отражением ча-стного подхода к специальным юридическим гарантиям тех либо иных право-
26
вых явлений, которые обобщенно формулируются автором в качестве условий и средств, обеспечивающих осуществление, реализацию, защиту, охрану прав и свобод граждан посредством нормативного закрепления демократических цен-ностей, их незыблемости, эффективной работы государственных органов, вы-сокого уровня развития и авторитета юридической культуры, действенности мер юридической ответственности. При таком комплексном подходе гарантии избирательных прав граждан выступают синтезом многих определений, «един-ством многообразного», и рассматриваются в работе как материальные (эконо-мические), политические, организационные, идеологические, юридические ус-ловия и средства, обеспечивающие признание, реализацию и защиту избира-тельных прав граждан.
В настоящий момент в конституционном праве назрела необходимость систематизации гарантий избирательных прав граждан. Диссертант предлагает авторский вариант классификации гарантий избирательных прав граждан: по источнику закрепления; по сторонам общественной жизни, в которых склады-ваются гарантии; в зависимости от способа обеспечения избирательных прав; по видам избирательных прав; в зависимости от предназначения в механизме правового регулирования.
Во втором параграфе «Гарантии избирательных прав граждан: катего-рия, закономерности формирующейся теории» гарантии избирательных прав граждан анализируется в рамках общей тенденции формирования научного знания по цепочке: понятия – категории – гипотезы – концепции - законы – теории. Отмечая, что каждый элемент науки еще не несет целостного знания и что лишь взаимосвязь объединенных общими принципами понятий, категорий и суждений, комплексно подытожившая общие закономерности развития изу-чаемого явления и дающая перспективу получения новых результатов в позна-нии образует научную теорию, по отношению к которой концепции и гипотезы имеют вспомогательное значение, автор рассматривает проявление гарантий избирательных прав граждан во всех вышеназванных компонентах.
Исследуя появление в российской юридической науке теорий гарантий избирательных прав граждан, гарантирования указанных прав, приводя точки зрения о существовании гарантийного избирательного права, диссертант не признает за ними того логического завершения, которое бы соответствовало теоретической зрелости, присущей интерпретативным теориям. В то же время, накопленный эмпирический и теоретический материал по отмеченной тематике постепенно обобщается и систематизируется; раскрываются и совершенству-ются введенные в научный и нормативный оборот понятия гарантий избира-тельных прав; прослеживаются определенные закономерности генезиса и раз-вития содержательных элементов, составляющих основу системы соответст-вующих гарантий. Это позволяет предположить, что правовое знание в рас-сматриваемой области уже миновало стадию феноменологической теории.
Сегодня произведена первичная упорядоченность гарантий избиратель-ных прав граждан, намечены пути познания их сущности и перспектив даль-нейшего развития, что предполагает наличие логико-лингвистической, про-
27
блемно-эвристической, прагматико-процедурной подсистем научной теории и формирование ее модельно-репрезентативной составляющей. Однако отказ от многих традиционных институтов избирательного права, введение в современ-ную избирательную систему России ряда норм, гарантийных лишь по форме, но не по содержанию, недостаточная согласованность положений избиратель-ного и смежного с ним законодательства, а также самого законодательства о выборах, олицетворяющая отсутствие глубокого научного анализа некоторых из принимаемых новаций, неподтвержденность на практике ряда выдвинутых при построении системы электоральных знаний гипотез, позволяют говорить лишь о складывающихся теориях гарантий избирательных прав, гарантирования указанных прав, находящихся в стадии перехода от феноменологического к не-феноменологическому уровню знания.
Несмотря на известную схожесть отмеченных теорий, предмет их изуче-ния обладает известной спецификой - в первом случае научную разработку по-лучает весь комплекс условий, средств, способов реализации и защиты избира-тельных прав граждан, во втором – преимущественно деятельность государства по обеспечению соответствующей реализации и защиты. Наиболее широкой по содержанию, по мнению автора, является теория гарантий избирательных прав граждан, поскольку изучение их правовой природы неминуемо затрагива-ет как функционирование государственных органов, деятельность участников избирательного процесса, способствующую реализации избирательных прав граждан, так и познание роли, места указанных гарантий в правовой системе России.
Рассмотрение законов в качестве главной ценности вышеназванной тео-рии сопровождается анализом как присущих ей общих и частных правовых за-кономерностей, так и общих законов управления, действующих в избиратель-ном процессе – закона необходимого многообразия, закона соотношения сти-мулов и антистимулов, закона сочетания внешнего регулирования и саморегу-лирования. Действием общих правовых закономерностей в теории гарантий из-бирательных прав граждан названы недопустимость изменения правил прове-дения выборов в рамках одной избирательной кампании, наделение выборных должностных лиц, депутатов полномочиями, существующими на момент их из-брания с целью пресечения искажения воли избирателей, рациональное исполь-зование специальных механизмов в целях достижения большего фактического равенства одноименных групп участников избирательного процесса и усиления действия идеи справедливости в праве, обеспечение примерно равного их ста-туса на территории всего федеративного государства.
Примером частных закономерностей диссертант видит более узкие на-правления движения и развития государственно-правовых процессов - напри-мер, предоставление общероссийскими, региональными, муниципальными ор-ганизациями телерадиовещания, периодическими печатными изданиями бес-платного эфирного времени, бесплатной печатной площади зарегистрирован-ным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, сообразно уровню проводимых выборов; несовместимость статуса
28
членов комиссий с правом решающего голоса со статусом кандидатов, их пред-ставителей и доверенных лиц; создание примерно равных финансовых условий для проведения избирательных кампаний кандидатов, избирательных объеди-нений путем учреждения предельных размеров расходования средств избира-тельных фондов. При этом в качестве базовой закономерности формирующейся теории гарантий избирательных прав граждан должна стать реализация изби-рательных прав граждан в соответствии с общепризнанными принципами и нормами избирательного права.
Третья глава «Категория гарантий избирательных прав граждан в струк-турных и функциональных понятийных рядах правовых категорий» состоит из пяти параграфов. В ней гарантии избирательных прав граждан предлагается рассматривать через опорные понятийные ряды правовых категорий, под кото-рыми в науке понимаются подразделения в системе правовых категорий, фик-сирующие логические связи между включенными в них юридическими поня-тиями, отражающие моменты единства и разнообразия правопроявлений в ус-тановленном отношении.
Признавая, что построение автономных друг от друга структурных, функциональных, исторических понятийных рядов без выделения неких «кате-горий-пересечений», или «пограничных» категорий в избирательном праве вряд ли возможно для отражения полной картины правовой действительности, в качестве такой «узловой», переходной между опорными понятийными рядами категорией предлагается считать гарантии избирательных прав граждан.
В первом параграфе «Категория гарантий избирательных прав граждан в структурных понятийных рядах правовых категорий. Институт гарантий из-бирательных прав граждан» структурные понятийные ряды правовых катего-рий рассматриваются выражающими структуру права как изучаемого объекта, т.е. его строение как системы, представленной триадой норм, институтов и от-раслей права. Гарантии избирательных прав граждан в таких рядах могут вы-ступать не только в качестве отдельных правовых норм, но и в статусе само-стоятельного института избирательного права.
Предметом института гарантий избирательных прав граждан предлагает-ся считать общественные отношения по признанию, реализации и защите изби-рательных прав граждан, находящиеся под воздействием учредительных, регу-лятивных и охранительных правовых норм. По мнению диссертанта, предмет регулирования рассматриваемого института не просто схож с предметом под-отрасли избирательного права, но и составляет значительную долю объема по-следней. Как известно, в зависимости от различных оснований классификации одни и те же нормы включаются в состав разных институтов. Это способствует «иерархии» институтов, когда один из них в какой-либо части является состав-ной частью другого, более широкого, а общая институциональная совокупность и формирует отрасль (подотрасль).
Так, в системе конституционного права выделяют базовые институты - например, институт основ правового положения граждан, институт непосредст-венной демократии, по отношению к которым избирательное право и его гаран-
29
тии будут лишь субинститутами. В свою очередь, гарантии избирательных прав граждан можно рассматривать и в качестве базового, «материнского» институ-та, включающего нормы специальных институтов - избирательных комиссий, избирательных объединений, конституционной ответственности за нарушение избирательных прав, защиты избирательных прав и других. Это предполагает некоторую общность предметов их регулирования при всем различии структур: если взять за основу внутреннее строение предмета правового регулирования, центральным элементом предмета института гарантий избирательных прав граждан будет статус (положение) избирателя и кандидата, а правовое положе-ние иных участников избирательного процесса будет рассматриваться сквозь призму реализации и защиты электоральных прав указанных категорий граж-дан.
Рассматривая дозволение, предписание и запрет внутренними составны-ми частями метода правового регулирования, пропорции между которыми за-висят от предмета регулирования института, преобладающим регулятором об-щественных отношений по гарантированию избирательных прав граждан в ра-боте рассматриваются предписания; запреты и дозволения функционально обеспечивают институт. Причем запреты как обязанности воздержаться от со-вершения определенных действий дополняются запретами в скрытом виде, сформулированными путем учреждения ответственности за отдельные виды поведения, а также интерпретируются не только как формально императивные правила, но и как невозможность иного варианта поведения (выдвижение кан-дидатов в иных формах, помимо выдвижения путем самовыдвижения, выдви-жения избирательным объединением либо в составе списка кандидатов, по су-ти, запрещено; регистрация кандидатов, кроме как на основании подписей из-бирателей (а для выборов высших должностных лиц субъектов РФ – также лис-тов поддержки) и выдвижения политическими партиями, невозможна).
При всем количественном доминировании в институте гарантий избира-тельных прав граждан предписаний и запретов, роль дозволений не менее зна-чима. Будучи юридическим разрешением совершать те либо иные действия ли-бо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению, дозволение и оли-цетворяет собой субъективное право, которое может выступать и самостоя-тельной гарантией другого права (как, например, активное избирательное право гарантирует пассивное, и наоборот).
При общей императивной характеристике метода института гарантий из-бирательных прав граждан содержательная сторона приемов и способов юри-дического воздействия, присущая институту, позволяет в числе специфических черт его юридического инструментария предположить признание избиратель-ных прав граждан, реализуемых посредством выборов, высшим проявлением принадлежащей народу власти; возложение на государство обязанности гаран-тировать свободное волеизъявление граждан на выборах, защищать демократи-ческие принципы и нормы избирательного права; содействие реализации изби-рательных прав граждан со стороны всех органов государственной власти, ор-ганов местного самоуправления; создание необходимой нормативной основы
30
для практического претворения прав граждан избирать и быть избранными с четким, объективно обусловленным распределением всего нормативного мас-сива между Российской Федерацией и ее субъектами; подробное законодатель-ное регулирование общественных отношений по реализации избирательных прав граждан; сочетание материально-правовых и процессуально-правовых начал в регулировании отношений в процессе гарантирования избирательных прав граждан; превалирование принуждения как способа воздействия на обще-ственные отношения, составляющие предмет института; провозглашение осо-бенностей правовых статусов избирателей, кандидатов как предопределяющих содержание статусов иных участников избирательного процесса; приоритет-ность активных форм реализации избирательных прав (использования и ис-полнения); учреждение конституционно-правовой ответственности и примене-ние конституционно-правовых санкций как гарантий реализации и защиты из-бирательных прав граждан; наличие специфических приемов формирования, изменения, прекращения прав граждан в избирательном процессе.
Диссертант отрицает существование поощрительного, рекомендательно-го, восстановительного, гарантийного и иных методов правового регулирова-ния института гарантий избирательных прав граждан как не имеющих само-стоятельных способов воздействия на общественные отношения. При значи-тельном сходстве с методом самого избирательного права, метод института га-рантий избирательных прав граждан отличается тем, что составляющие его специфические способы и средства проецируются на поведение участников из-бирательного процесса исключительно с единственной целью – обеспечить реализацию избирательных прав граждан; вне указанной цели статус иных уча-стников в рамках института не регулируется.
Второй параграф «Категория гарантий избирательных прав граждан в функциональных понятийных рядах правовых категорий. Признание, реализа-ция и защита избирательных прав граждан» предполагает изучение гарантий избирательных прав граждан в механизме правового регулирования, условно разделенном С.С. Алексеевым на две стороны: механизм обеспечения эффек-тивности правового регулирования и структуру (элементы механизма) правово-го регулирования.
Механизм обеспечения эффективности правового регулирования раскры-вается в науке через такие категории, как правотворчество и реализация права, не идентичная его защите.
Проблема признания избирательных прав граждан находится в плоскости правообразования, включая правотворчество. Применительно к теме исследо-вания она актуальна в нескольких аспектах – в связи с правильным, т.е. адек-ватным регламентируемым отношениям выбором вида нормативного акта; с содержанием последнего; с разграничением нормативных и ненормативных актов в свете компетенции избирательных комиссий.
Если рассматривать правотворчество как гарантию избирательных прав граждан в свете адекватного регламентируемым отношениям выбора вида и формы нормативного акта, то в работе подчеркивается целесообразность при-
31
дания Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав граж-дан статуса федерального конституционного закона, включения отдельных его норм в состав актов подзаконного правового регулирования и на примере кон-кретных правил - исключения дублирования ряда положений. Важно также бо-лее четко разграничить «компетенцию» законов о выборах и иных законов, вмешивающихся в регулирование избирательных правоотношений.
В числе проблем содержания избирательного законодательства, влияю-щего на общую гарантированность избирательных прав граждан, диссертант рассматривает насыщение последнего нормами временного характера, оценоч-ными понятиями, недостаточную адаптацию зарубежных электоральных стан-дартов к российским условиям, отсутствие доверия к участникам избиратель-ных правоотношений. Диссертант предлагает ряд мер по их преодолению.
Реализация права также имеет гарантийную природу, поскольку претво-рение в жизнь одного права зачастую является необходимым условием осуще-ствления другого. Доказывая это на примере избирательных прав граждан, дис-сертант и защиту избирательных прав называет превентивной гарантией реали-зации последующих прав граждан, в некоторых случаях обеспечивающей реа-лизацию права, по отношению к которому были применены меры защиты.
Реализация избирательных прав неотъемлемо связана с их применением. Особенностью правоприменительной деятельности является издание властным органом актов применения права, указывающих на индивидуальные права и обязанности конкретных лиц. В избирательном процессе принимается множе-ство актов применения права, выступающих важнейшими гарантиями реализа-ции избирательных прав граждан. В работе анализируются их виды, особенно-сти, современные проблемы издания и предлагаются пути их разрешения.
В третьем параграфе «Избирательные комиссии в правотворческом процессе Российской Федерации» исследуются вопросы разграничения норма-тивных и ненормативных актов в свете компетенции избирательных комиссий, анализируются полномочия последних с позиций субъектов права законода-тельной инициативы и правообразующих органов. Диссертант на основании за-конодательства субъектов РФ выделяет модели, определяющие право избира-тельных комиссий инициировать то либо иное законодательное решение и при-знает оптимальность ограничения законодательной инициативы избирательных комиссий субъектов РФ предметами их ведения (компетенцией), поскольку се-годня на указанных участников избирательного процесса возложены функции, которые сложно отнести к вопросам собственно выборов и референдумов. Рас-сматривая статус ЦИК России и избирательных комиссий субъектов РФ как правообразующих органов, автор признает их возможность издания как ненор-мативных, так и нормативные актов и анализирует особенности последних в свете их общеобязательности, установления, отмены и изменения норм права, неперсоницифированности, неоднократности, бессрочности исполнения, требо-ваний к официальному опубликованию. Делается вывод о том, что вышена-званные комиссии по вопросам законодательной инициативы в представитель-ных органах в большинстве своем имеют неполную правосубъектность (ЦИК
32
России не имеет ее вообще), а в сфере издания нормативных актов - полную правосубъектность.
В четвертом параграфе «Правоотношения как гарантии избирательных прав граждан: общая характеристика и структура. Избирательные комиссии как участники правоотношений» гарантии избирательных прав граждан раскрыва-ются через структуру (элементы механизма) правового регулирования, а имен-но такой ее элемент, как правоотношения.
Отмечая, что некоторые нормы избирательного законодательства, учреж-дающие права и обязанности участников избирательного процесса, не порож-дают (или порождают не всегда, не в полном объеме) правоотношения как дей-ствия электорального характера, в работе в числе примеров «рассогласованно-сти» между формой и содержанием правоотношений рассматриваются голосо-вание по почте, ограничения пассивного избирательного права кандидатов как следствия множественного гражданства, отношения по опубликованию поли-тическими партиями, выдвинувшими кандидатов, списки кандидатов, которые зарегистрированы избирательными комиссиями, своих предвыборных про-грамм, работа контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях.
Правоотношение анализируется в работе не только как результат право-вого регулирования, но и как регулирующее средство, с которым связано само существование или исчезновение модели взаимодействия людей в электораль-ной среде; условие, необходимое для последующих правоотношений. Следова-тельно, избирательные правоотношения вне зависимости от их вида (регуля-тивные, охранительные) в широком значении всегда имеют гарантийную при-роду и в качестве таковых рассматриваются диссертантом.
В электоральной сфере некоторые общественные отношения могут суще-ствовать вне правовой формы. Определение оптимальных пропорций между обязательностью и необязательностью облечения общественных отношений в форму правоотношений важно не только для определения эффективности пра-вового регулирования, но и для гарантирования избирательных прав граждан. Так, отказ законодателей от правового регулирования отношений по формиро-ванию и деятельности избирательных штабов (центров поддержки) кандидатов и избирательных объединений можно рассматривать в качестве дополнитель-ной гарантии права кандидата, избирательного объединения самостоятельно проводить свою агитацию и определять ее содержание, формы и методы. При этом практика российских выборов свидетельствует о необходимости правово-го вмешательства в некоторые внутрипартийные отношения, что подтвержда-ется вопросами исключения кандидатов из списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, по инициативе последних.
Обращаясь к категории участников правоотношений, автор гарантирую-щим избирательные права граждан участником правоотношений называет из-бирательные комиссии, в качестве средства для претворения избирательных прав граждан в жизнь также выступающие гарантиями соответствующих прав.
Выполнение данного предназначения возможно лишь в условиях незави-симости, беспристрастности и профессионализма работы избирательных ко-
33
миссий. Такая независимость предполагается не только в условиях функцио-нальной обособленности, организационной самостоятельности, паритетных ус-ловий формирования избирательных органов, но и при наличии у них финансо-вой свободы от органов власти, которые избираются с их помощью. В условиях значительной финансовой зависимости избирательных комиссий субъектов РФ от региональных органов государственной власти и лишь частичного возмеще-ния ЦИК России расходов на их текущее содержание и оплату труда сотрудни-ков, независимость последних от органов государственной власти регионов весьма условна. В диссертации приводятся необходимые расчеты.
Одной из мер по приданию избирательным комиссиям субъектов РФ ре-альной независимости может быть изменение системы их финансирования – со смешанной (федерально-региональной) на федеральную.
При анализе профессионализма работы как характеристики гарантийной природы избирательных комиссий следует отметить, что сам принцип форми-рования избирательных комиссий с обязательным назначением не менее поло-вины их состава на основе поступивших предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представи-тельном) органе государственной власти субъекта РФ, а для муниципальных, территориальных, участковых и окружных избирательных комиссий по выбо-рам в органы местного самоуправления – также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образова-ния, не всегда обеспечивает представительство в комиссиях профессиональных и компетентных специалистов.
Мерами по сохранению беспристрастности и профессионализма работы как характеристики гарантийной природы избирательных комиссий предлага-ются: сохранение невозможности отзыва члена избирательной комиссии по инициативе партии, его предложившей в состав комиссии; учреждение требо-вания о наличии высшего образования не только для председателя, но и для всех членов избирательных комиссий субъектов РФ, а также для членов иных комиссий, работающих в этих комиссиях на постоянной (штатной) основе. В перспективе на будущее этому образованию следует придать характеристику юридического.
В пятом параграфе «Права, обязанности участников правоотношений и меры юридической ответственности как гарантии избирательных прав граж-дан», рассматривая права как элементы правоотношений, диссертант обосно-вывает гарантийную природу прав и правомочий в электоральной сфере. В не-которых случаях права могут трансформироваться в обязанности, которые также имеют гарантийный характер. На примере обязанности зарегистрирован-ного кандидата, без вынуждающих к тому обстоятельств снявшего свою канди-датуру, а также избирательного объединения, без вынуждающих к тому обстоя-тельств отозвавшего зарегистрированного кандидата, зарегистрированный спи-сок кандидатов, возместить все расходы, понесенные избирательной комисси-
34
ей, организующей выборы, при подготовке и проведении соответствующих вы-боров диссертант доказывает несовершенство законодательного регулирования института возмещения государству издержек, нанесенных кандидатами и изби-рательными объединениями, и предлагает на основании обращения к материа-лам судебной практики меры по модернизации такого регулирования.
Реальное поведение участников правоотношения в соотношении с пра-вами и обязанностями начинается с юридических фактов, среди которых в из-бирательном праве основную гарантирующую роль выполняют действия, и не-редко заканчивается применением мер юридической ответственности, выпол-няющих превентивную роль в реализации избирательных прав граждан. Соот-ветственно, недостатки правового регулирования в данном вопросе сказывают-ся на общей эффективности избирательного права. На примере признания ито-гов голосования, результатов выборов недействительными в работе показаны сложности, возникающие в правоприменении, и предложено конкретизировать основания признания итогов голосования, результатов выборов недействитель-ными правилом математического вычета недействительных голосов избирате-лей, а также усилить меры ответственности за действия, приводящие к соответ-ствующим последствиям.
Обращаясь к позитивно-перспективному аспекту ответственности, дис-сертант анализирует нормы Федерального закона 2002 года, препятствующие использованию должностного и служебного положения влиятельных лиц в процессе выборов. Казуальное толкование норм об использовании кандидата-ми, избирательными объединениями высказываний о них лиц, замещающих го-сударственные или выборные муниципальные должности, наряду с использо-ванием изображений указанных лиц не препятствует использованию техноло-гий, дающих основания для очередных упреков в привлечении административ-ных ресурсов на выборы. Лишь безусловный запрет на использование в период избирательных кампаний изображений и высказываний должностных лиц о кандидатах и избирательных объединениях гарантирует равенство участников избирательного процесса.
Не менее остро сегодня стоит вопрос о разумности объема освещения деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности в период избирательных кампаний. В настоящее время нет правовых препятст-вий для того, чтобы весь объем эфирного времени государственных и муници-пальных телеканалов в этот период расходовать на эти цели, за исключением некоего минимума, отдаваемого кандидатам для ведения предвыборной агита-ции. Как известно, права на свободу слова и на свободные выборы равнозначны по своему конституционному значению и должны находиться в состоянии ба-ланса. Поэтому важно выработать критерии приемлемости объема эфирного времени, передаваемого должностным лицам на освещение их профессиональ-ной деятельности в условиях участия в избирательной кампании.
Глава четвертая «Взаимосвязь гарантий и принципов избирательного права» состоит из четырех параграфов и посвящена анализу практического пре-творения принципов избирательного права, аккумулирующих в себе объектив-
35
ные закономерности правового регулирования и предопределяющих содержа-ние не только действующего законодательства о выборах, но и тех норм, кото-рые могут появиться в будущем. Проявляясь на всех стадиях избирательного процесса, принципы избирательного права являются не только «истоком» всех гарантий, но и интегративным воплощением их важнейших черт, гарантией по-следующей реализации соответствующих прав.
В первом параграфе «Гарантии всеобщего избирательного права» прин-цип всеобщего избирательного права рассматривается посредством реализации активного избирательного права граждан, проживающих за пределами избира-тельного округа, находящихся в труднодоступных и отдаленных местностях, а также через наделение избирательными правами некоторых категорий ино-странных граждан.
Мерами по совершенствованию реализации принципа всеобщего избира-тельного права в работе названы: при организации досрочного голосования – включение групп избирателей, находящихся в значительно удаленных от по-мещения для голосования местах, в список избирателей того избирательного участка, транспортное сообщение с которым наименее затруднено, либо орга-низация досрочного голосования таких избирателей по решению организующей выборы избирательной комиссии участковой избирательной комиссией того избирательного участка, транспортное сообщение с которым наименее затруд-нено (в том числе образованного на территории другого муниципального обра-зования); при организации голосования избирателей, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения) - унификация соответствую-щего правила в федеральном и региональном законодательстве.
В отношении прав граждан, работающих вахтовым способом или по контракту, находящихся длительное время по месту временного пребывания по иным причинам на соответствующей территории целесообразна нормативная конкретизация срока такого временного пребывания и порядка включения в список избирателей соответствующих лиц при наделении их активным избира-тельным правом (например, путем закрепления суммарного шестимесячного срока пребывания в регионе в течение года как условия такого наделения; включения таких граждан в список избирателей на избирательном участке, об-разованном по месту производства вахтовых работ либо по месту расположе-ния предприятий и организаций, на которых применяется вахтовый метод орга-низации работ (осуществляется работа по контракту), либо на ином участке, определенном по решению организующей выборы избирательной комиссии).
Процессы интернационализации, происходящие на международном уровне, способствуют постепенному распространению действия политических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пре-бывания. Анализ российского и зарубежного законодательства по этому вопро-су позволил диссертанту выделить три группы политических прав: политиче-ские права, предоставляемые всем иностранным гражданам; политические права, предоставляемые отдельным группам иностранных граждан; полити-
36
ческие права, не предоставляемые иностранным гражданам. Право участво-вать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей можно отнести как ко второй, так и к третьей группам.
До середины XX века участие иностранных граждан в выборах какого-либо уровня не было характерным. В настоящий момент в ряде международных документов провозглашается право иностранцев участвовать в муниципальных выборах, стандартами которого являются возможность их наделения как актив-ным, так и пассивным избирательным правом, нахождение на территории госу-дарства пребывания на законных основаниях, наличие ценза оседлости или требования постоянного проживания, установление национального режима в отношении обязательных условий для обладания избирательными правами. Кроме того, правосубъектность иностранных граждан может включать право последних участвовать в выборах в наднациональные политические структуры.
Внутригосударственными нормами соответствующая правосубъектность может быть дополнена правом на участие в социальных выборах, организуемых в рамках какого-либо коллектива, организации, общественной структуры, вы-полняющей значимые социальные функции, а также (крайне редко) – правом на участие в выборах в центральные органы власти (Черногория, Великобритания, Австралия). Участие «неграждан» в общегосударственных выборах традицион-но ограничивается ввиду идеи государственного суверенитета.
История конституционного развития нашей страны знаменательна раз-личными правовыми подходами к определению возможности иностранцев при-нимать участие в избирательном процессе. На ранних этапах отечественного народного представительства (достаточно вспомнить опыт земских соборов) уже присутствовали элементы такого участия. Конституция РСФСР 1918 г. предоставляла политические права российских граждан иностранцам, прожи-вающим на территории Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству. В более поздних отечественных правовых документах и вплоть до 1999 года возмож-ность участия иностранных граждан в выборах на территории нашей страны была исключена.
Автором проанализированы документы российской правовой системы конца XX – начала XXI веков, предоставившие отдельным категориям ино-странных граждан национальный режим при проведении муниципальных вы-боров, вскрыты недостатки множественного федерального регулирования этого вопроса и предложены меры по его совершенствованию.
Приветствуя предоставление избирательного статуса иностранцам при проведении местных выборов как гарантии их избирательных прав и добросо-седских отношений между странами, диссертант считает недопустимым уча-стие «неграждан» в выборах в органы государственной власти. Вместе с тем, Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Феде-ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста-вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избира-
37
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции» не исключает вмешательства иностранных граждан в избирательный про-цесс при выборах высших должностных лиц субъектов РФ.
В работе предлагается ограничить поддержку выдвижения кандидатов политической партией и выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения при проведении соответствующих выборов поддержкой депутатов представи-тельных органов муниципальных образований и (или) избранных на муници-пальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Фе-дерации, имеющих гражданство РФ.
Во втором параграфе «Институт региональных (территориальных) групп кандидатов: гарантийная природа и отражение идеи равного избиратель-ного права» гарантирование равенства избирательных прав граждан рассматри-вается в свете популярной среди законодателей идеи регионализации списков кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями по единым избира-тельным округам.
Пропорциональная избирательная система актуализирует задачу защиты прав кандидатов и их избирателей внутри этой системы. Нормативное учреж-дение института региональных (территориальных) групп кандидатов в электо-ральной истории нашей страны объяснялось необходимостью приближения списка кандидатов к избирателям отдаленных территорий и нередко называ-лось важнейшей дополнительной гарантией активного и пассивного избира-тельного права граждан.
Положение о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года, зало-жившее основные начала рассматриваемого института, отмеченной характери-стике соответствовало лишь частично: допуская полную либо частичную «раз-бивку» списка избирательных объединений на региональные группы, отмечен-ный документ не предотвратил общую оценку федеральной избирательной кампании 1993 года как проходившей в условиях централизации списков кан-дидатов с доминированием в них жителей столицы (из 225 мандатов в Государ-ственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва лишь 29 были переданы кандидатам, включенным в региональные группы спи-сков кандидатов избирательных объединений).
Автор констатирует, что в российской избирательной системе 90-х годов прошлого века институт региональных групп имел в известной степени декла-ративный характер, поскольку отсутствие каких-либо нормативных требований к численности таких групп, их соответствию всей территории избирательного округа, ответственности избирательных объединений и блоков за неисполнение правовых установлений позволяло участникам избирательного процесса благо-получно «приближать» кандидатов к избирателям… лишь на бумаге. Посколь-ку единичность региональных групп, объединяющих десятки субъектов РФ и включающих сотни фамилий кандидатов, придавала самому структурному де-лению списков на федеральных выборах известную фингированность.
Вместе с тем, в условиях признания неконституционным ограничения пассивного избирательного права продолжительностью, сроком обязательного
38
проживания гражданина на определенной территории, регионализация списков кандидатов избирательных объединений приобретает к этому времени характер единственной меры, обеспечивающей относительный компромисс интересов кандидатов и избирателей, проживающих в различных субъектах РФ.
Действующее избирательное законодательство России не только преду-сматривает право избирательных объединений делить свои списки кандидатов на региональные (территориальные) группы, соответствующие части террито-рии избирательного округа, но нередко учреждает соответствующую обязан-ность. Так, на выборах депутатов Государственной Думы шестого созыва феде-ральные списки кандидатов политических партий должны были быть разделе-ны не менее чем на 70 региональных групп кандидатов, при этом региональная часть таких списков охватывала всю территорию Российской Федерации. На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государст-венной власти субъектов РФ не существует обязательных федеральных стан-дартов регионализации списков кандидатов; соответствующий вопрос решается регионами самостоятельно.
Вместе с тем, сегодня почти все субъекты РФ включают в свои правовые системы нормы о разделении списков кандидатов, выдвигаемых по единым из-бирательным округам, на общесубъектовую и региональные части. На регио-нальных выборах 2010-2013 годов доминировала обязательность структуриза-ции списков (за исключением Республики Тыва, Республики Ингушетия, Рес-публики Калмыкия, Чеченской Республики, Ставропольского края, Воронеж-ской, Кемеровской, Костромской, Рязанской и Тюменской областей).
Подобное разделение списков кандидатов не всегда соответствует прин-ципу равенства - он обеспечивается лишь в условиях деления списков кандида-тов на группы, соответствующие равным по числу избирателей частям терри-тории избирательного округа. В настоящий момент соответствующие требова-ния существуют лишь при проведении выборов депутатов Государственной Думы РФ и депутатов законодательных (представительных) органов несколь-ких субъектов РФ (например, в Кировской, Свердловской и Амурской облас-тях). Более того, выборочная территориальная «нарезка» избирательными объ-единениями своих списков, допускаемая законодательством некоторых регио-нов, также не развивает идею равного избирательного права.
Российской избирательной системе, учредившей институт структуриза-ции списков кандидатов, не хватает стабильности. Отмечая тенденцию наделе-ния законодателями и правоприменителями любой нормы института региона-лизации списков кандидатов статусом гарантирующей избирательные права граждан РФ сквозь призму равного избирательного права и свободных выбо-ров, автор отрицает за образованием региональных (территориальных) групп кандидатов характера гарантии активного избирательного права граждан (по-скольку при пропорциональной избирательной системе выборов избиратель го-лосует не за конкретного кандидата, а за программу политической партии). Структуризация списков кандидатов рассматривается диссертантом в качестве гарантии пассивного избирательного права граждан.
39
В третьем параграфе «Принцип прямого избирательного права - гаран-тия непосредственной демократии» прямые выборы рассматриваются как меж-дународный эталон демократичности государства, больше признаваемый в док-трине, чем в нормах международного права.
Анализируя тенденции последнего десятилетия по расширению отечест-венного электорального пространства за счет элементов опосредованного голо-сования, автор обращается к вопросам альтернативного непосредственному из-бранию способа формирования представительных органов муниципальных районов (через делегирование глав и депутатов представительных органов по-селений, входящих в состав района); избрания глав муниципальных образова-ний представительными органами из своего состава, проводимого в условиях исключением порядка избрания выборных должностных лиц местного само-управления из перечня тех вопросов, изменения и дополнения по которым, вно-симые в устав муниципального образования, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изме-нений и дополнений; возвращения к прямым выборам высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государст-венной власти субъектов РФ) с новаторским порядком поддержки выдвижения кандидатов – сбором подписей депутатов представительных органов муници-пальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав му-ниципальных образований.
Принимая во внимание, что для института прямых выборов нормами ме-ждународного права установлена лишь минимальная сферы действия - избра-ние депутатов представительных органов, а также нецелесообразность измере-ния уровня демократии в государстве только количеством выборных органов власти, важно помнить, что сами прямые выборов олицетворяют высшее непо-средственное выражение власти народа и не нуждаются в сложных, громоздких механизмах реализации. Определение масштабов использования института прямых выборов в Российской Федерации – исключительная компетенция фе-дерального законодателя, однако обращение к такому институту, равно как и отказ должны проводиться в условиях гарантирования избирательных прав граждан и непротиворечивого законодательства.
К сожалению, политические преобразования последних лет не всегда об этом свидетельствуют. Существующая модель избрания высших должностных лиц субъектов РФ при поддержке депутатов представительных органов муни-ципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований в условиях допустимости поддержки указанными депутатами, главами только одного кандидата делает практическое претворение самовыдвижения кандидатов на эту должность малореализуемым, и, по сути, может восприниматься как переходная форма политической реформы.
Не способствуют дополнительному гарантированию избирательных прав граждан и неточные, излишне абстрактные формулировки Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ (например, неверны отсылки к Федеральному закону
40
№ 184-ФЗ о числе собираемых подписей в поддержку выдвижения; требует конкретизации понятие не сформированного представительного органа, устав-ная численность депутатов которого не учитывается при определении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата), а также субсидиарные требова-ния к ограничению числа резервных подписей депутатов представительных ор-ганов и глав муниципальных районов и городских округов, содержащиеся в за-конодательстве о выборах некоторых субъектов РФ. В законодательстве о вы-борах высших должностных лиц регионов важно отразить участие в выдвиже-нии кандидатов продолжающих исполнение полномочий в переходный период депутатов представительных органов и глав преобразуемых муниципальных образований.
Не менее актуально при реформе структуры органов местного само-управления и порядка избрания выборных должностных лиц создание гаран-тий, не допускающих произвольного изменения полномочий избранных лиц, которого избиратели не могут предполагать. На примере изменения порядка избрания выборных должностных лиц в муниципальном образовании автор рассматривает проблемы незыблемости народного волеизъявления и пути их разрешения.
В четвертом параграфе «Гарантии принципов обязательности и перио-дичности выборов: становление, развитие, некоторые современные проблемы» исследуется взаимосвязь принципов обязательности и периодичности выборов в вопросах гарантирования избирательных прав граждан, которая заключается в том, что обязательность выборов предполагает недопустимость наделения вла-стными полномочиями выборных органов и должностных лиц иначе, как на ос-новании волеизъявления граждан, выраженного непосредственным путем, а пе-риодичность диктует необходимость проведения выборов через определенные промежутки времени для неизменного подтверждения власти народа.
Отмечая, что обязательность выборов сама по себе не гарантирует обес-печения устойчивого демократического развития государства, а их периодич-ность в условиях необоснованно завышенных сроков полномочий выборных органов и должностных лиц не способствует достижению данной цели, автор проводит анализ федерального и регионального регулирования вопросов назна-чения выборов и ограничения сроков полномочий выборных органов.
В Российской Федерации вопросы изменения нормативно установленных сроков пребывания у власти депутатов и выборных должностных лиц в течение последних двадцати лет возникают регулярно. Сроки полномочий зачастую не совпадают со сроками избрания. На первых этапах конституционного строи-тельства в условиях отсутствия четко определенных федеральных стандартов, гарантирующих обязательный и периодичный характер проведения выборов, субъекты РФ были вынуждены самостоятельно разрабатывать региональные нормативы по данному вопросу, не всегда способствующие реализации пассив-ного избирательного права граждан. Лишь к концу 90-х годов прошлого века в рамочном избирательном законодательстве были созданы защитные механизмы безусловного проведения выборов, установлена временная зависимость между
41
назначением выборов и проведением голосования, истечением срока избрания соответствующих органов или депутатов, а также опубликованием решения о назначении выборов, что не исключало некоторой противоречивости правового регулирования.
В работе отмечается, что с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Россий-ской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Рос-сийской Федерации», учредившего в нашей стране единые дни голосования, действительно удалось создать удобный механизм для обеспечения проведения обязательных, периодических выборов. Однако такой механизм носил времен-ный характер, что позволило диссертанту к числу наиболее актуальных тем со-временного избирательного права отнести вопросы совмещения выборов и мо-дернизации концепции единых дней голосования.
Сегодня ст. 82 «О совмещении выборов, продлении или сокращении сро-ков полномочий законодательных (представительных) органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле-ния» Федерального закона 2002 года фактически утратила силу, за исключени-ем продления либо сокращения не более чем на один год срока полномочий за-конодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов этого органа с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы.
Считаем важным придать институту совмещения выборов постоянный статус, закрепив в законодательстве постоянный перенос голосования по пято-му и последующим бюллетеням на муниципальных выборах на следующий единый день голосования. Перспективна идея совмещения выборов исключи-тельно кампаниями муниципального уровня, без их «привязки» к выборам в ор-ганы государственно власти, поскольку чрезмерная насыщенность единых дней голосования сложна для участников избирательного процесса. Автор предлага-ет меры по модернизации института совмещения муниципальных выборов.
Концепция двух единых дней голосования в году – важное достижение отечественной избирательной системы начала XX века, к которой следует вер-нуться. К сожалению, она была рассчитана на правооотношения в процессе первого цикла выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления после реформы федерального избирательного зако-нодательства 2005 года, и не могла «по умолчанию» применяться в последую-щем.
Диссертант, обращаясь к практике выборов 8 сентября 2013 года, обосно-вывает нецелесообразность доминировании одного единого дня голосования в году. В работе предлагается на федеральном уровне создать постоянный меха-низм «выравнивания» сроков проведения выборов, в том числе назначаемых после досрочных и повторных избирательных кампаний, посредством учреж-дения двух единых дней голосования (в марте и октябре (декабре), вместо од-ного сентябрьского дня) и императивного переноса голосования по пятому и последующим бюллетеням на следующий единый день голосования.
42
Глава пятая «Роль субъектов Российской Федерации в гарантировании избирательных прав граждан» посвящена исследованию правовой самостоя-тельности субъектов РФ в вопросах гарантирования избирательных прав граж-дан. Согласованность правовых предписаний в регулировании электоральных отношений зависит от выверенной концепции разграничения полномочий Фе-дерации и регионов по созданию условий для реализации и защиты избира-тельных прав граждан. Такая концепция до сих пор не выработана.
Отмечая, что реформирование избирательного законодательства, пред-принятое в 2005-2013 годах, внесло значительные коррективы как в механизм организации и проведения выборов различного уровня, так и в соотношение полномочий Федерации и ее субъектов в этом вопросе, следует признать посте-пенное расширение федерального вмешательства в сферу, ранее регулируемую избирательным законодательством субъектов РФ.
Совершенно очевидно, что исключительной компетенции субъектов РФ в учреждении правил проведения выборов не существует; история избирательно-го права богата примерами, когда решение того или иного вопроса первона-чально отдавалось на усмотрение региона, а затем изымалось в пользу феде-рального регулирования либо вообще исключалось из электоральной практики (начиная от регламентации ограничений пассивного избирательного права при проведении выборов в субъектах РФ и заканчивая выбором модели избира-тельной системы при избрании депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, определением единого дня го-лосования и другими примерами).
Степень самостоятельности, которая сегодня предоставлена региональ-ным органам законодательной власти, отражает лишь то свободное правовое поле, которое существует до принятия федерального общеобязательного пра-вила поведения, ограничивающего это поле. То есть, в соответствии с пунктом 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци-пах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации», собственное правовое регулирование субъектов РФ осуществляется по правилам разграни-чения полномочий между центром и регионами в рамках совместного ведения.
Следовательно, обоснованно говорить не об исключительном ведении субъектов РФ в сфере избирательных правоотношений, а именно о собственном ведении субъектов РФ, причем ограниченном не принадлежащими Федерации полномочиями по предметам совместного ведения. Современные возможности регионов по вариативному закреплению избирательных правоотношений не-значительны: анализ действующего рамочного закона позволяет выявить около 180 ссылок на возможность регулирования правоотношений законами субъек-тов РФ. Такие ссылки условно можно разделить на три группы – нормы, пред-писывающие регулирование отношений в процессе выборов иными законами (законами) – то есть законами помимо рамочного; конституциями (уставами), законами субъектов РФ без установления каких-либо ограничений; законами
43
субъектов РФ с установлением императивных границ правотворчества. По подсчетам диссертанта, отсылок второй и третьей групп в законе не более 60.
Предоставленные соответствующими нормами возможности субъектов РФ по дополнительному гарантированию избирательных прав граждан важны, однако не обладают внутренним единством, обусловленным общностью крите-рия отнесения федеральным законодателем соответствующих вопросов к до-полнительным гарантиям прав граждан (ведь только часть из них направлена на учет местных и исторических особенностей регионов). Можно сказать, что воз-можности субъектов РФ по самостоятельному регулированию различных ас-пектов избирательных действий носят уточняющий, технический характер.
С позиций правоприменения было бы удобнее, если бы в федеральном законодательстве появились статьи, посвященные комплексному регулирова-нию особенностей избирательного процесса законодательством субъектов РФ. В работе предлагается вариант такого комплексного регулирования федераль-ным конституционным законом возможностей субъектов РФ в учреждении норм избирательного права, отражающий как современные реалии правотвор-чества, так и мнение диссертанта по их необходимому обновлению.
В заключении подводятся краткие итоги проведенного исследования, формулируются выводы и определяются проблемы, требующие дальнейшего изучения.
Предложения автора по совершенствованию законодательства комплекс-но изложены в четырех законопроектах, приведенных в приложениях (проекте Федерального конституционного закона «Об основных гарантиях избиратель-ных прав граждан в Российской Федерации»; проекте Федерального закона «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; проекте Федераль-ного закона «О внесении изменений в статьи 3 и 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»; проекте Федерального закона «О внесении изменений в статью 12 Фе-дерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
Основные положения диссертации изложены в следующих публика-циях автора:
1. Монографии, учебные пособия:
1. Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан. Вопросы тео-рии и практики. Москва: изд-во Московского университета, 2013. 17 п.л.
2. Вискулова В.В. Гарантирование избирательных прав граждан в свете принципов избирательного права и правовой самостоятельности субъектов
44
Российской Федерации. Благовещенск: изд-во Амурского государственного университета, 2013. 17,44 п.л.
3. Вискулова В.В. Выборы депутатов законодательного (представитель-ного) органа государственной власти Амурской области: к истории вопроса. Благовещенск: изд-во «Буквица», 2009. 2,75 п.л.
4. Избирательный залог: теория, практика, проблемы и пути их решения. Москва: изд-во РЦОИТ, 2009 (в соавт.). 11,5 п.л.
5. Вискулова В.В. Правовое регулирование статуса иностранных граж-дан в Российской Федерации (на примере Амурской области, Хабаровского и Приморского краев). Благовещенск: Изд-во Амурского государственного уни-верситета, 2006. 9,76 п.л.
6. Избирательное право. Учебно-методическое пособие. Благовещенск: Изд-во «Зея», 2006 (в соавт.). 3,72 п.л.
7. Избирательный процесс. Учебно-методическое пособие. Благове-щенск: Изд-во «Зея», 2006 (в соавт.). 3,72 п.л.
8. Вискулова В.В. Реформа избирательного законодательства 2005 года. Сборник задач по избирательному праву. Благовещенск: Изд-во «Зея», 2005. 7,44 п.л.
2. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК:
9. Вискулова В.В. Очередная попытка стабилизации института выборов: чьи права гарантируются? // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. 0,9 п.л.
10. Вискулова В.В. Недействительность выборов как следствие преступ-лений против избирательного права // Журнал российского права. 2013. № 5. 0,8 п.л.
11. Вискулова В.В. Возмещение государству издержек, нанесенных кан-дидатами, избирательными объединениями государству при безальтенативно-сти выборов – гарантия избирательных прав граждан // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 5. 0,4 п.л.
12. Вискулова В.В. О некоторых вопросах теории гарантий избиратель-ных прав граждан // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4. 1,2 п.л.
13.Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан в свете обще-методологической проблемы правовых гарантий // Российский юридический журнал. 2013. № 2. 0,8 п.л.
14. Вискулова В.В. Институт гарантий избирательных прав граждан: предмет, метод, общая характеристика // Государство и право. 2012. № 11. 1 п.л.
15. Вискулова В.В. Прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 14 октября 2012 года: теория и практика // Юридиче-ский мир. 2012. № 10. 0,4 п.л.
45
16. Вискулова В.В. Основные и дополнительные гарантии избирательных прав граждан в условиях российского федерализма // Федерализм. 2012. № 3. 0,8 п.л.
17. Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан как норматив-ное понятие в исторической ретроспективе // История государства и права. 2012. № 19. 0,4 п.л.
18. Вискулова В.В. Первый опыт применения нового порядка избрания губернаторов в пяти областях Российской Федерации: проблемы и дефекты. Точка зрения практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6. 0,8 п.л.
19. Вискулова В.В. Проблемные вопросы правовой природы института гарантий избирательных прав граждан. Размышления о правовой природе ин-ститута гарантий избирательных прав граждан: комплексный или сложный? // Академический юридический журнал. 2012. № 3. 0,4 п.л.
20. Вискулова В.В. Правотворчество избирательных комиссий как гаран-тия избирательных прав граждан // Государственная власть и местное само-управление. 2012. № 12. 0,5 п.л.
21. Вискулова В.В. Единые дни голосования в России и дополнительные гарантии избирательных прав граждан // Журнал российского права. 2011. № 6. 0,8 п.л.
22. Вискулова В.В. О некоторых проблемах муниципального и избира-тельного права, связанных с территориальной организацией местного само-управления // Академический юридический журнал. 2011. № 4. 0,8 п.л.
23. Вискулова В.В. Институт прямых выборов: необходимы ли дополни-тельные гарантии? // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. 0,9 п.л.
24. Вискулова В.В. Гарантии обязательности и периодичности выборов: становление, развитие, некоторые современные проблемы // Право и политика. 2010. № 12. 1,4 п.л.
25. Вискулова В.В. Региональные (территориальные) группы кандидатов: размышления о гарантийной природе института и его эффективности в совре-менной избирательной системе Российской Федерации // Право и политика. 2010. № 10. 2,1 п.л.
26. Вискулова В.В. Проведение выборов в органы местного самоуправле-ния в условиях изменения границ, преобразования муниципальных образова-ний: некоторые правовые проблемы // Конституционное и муниципальное пра-во. 2010. № 10. 0,8 п.л.
27. Вискулова В.В. О гарантиях избирательных прав граждан при прове-дении муниципальных выборов вследствие преобразования муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. 0,9 п.л.
28. Вискулова В.В. К вопросу об ответственности в свете выборов 11 ок-тября 2009 года // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. 1,2 п.л.
46
29. Вискулова В.В. Голосование «против всех»: исключить нельзя оста-вить (в свете решений Конституционного Суда РФ) // Конституционное и му-ниципальное право. 2008. № 5. 0,8 п.л.
30. Вискулова В.В. Пределы самостоятельности субъектов Российской Федерации в свете реформы избирательного законодательства 2005-2006 годов: правовые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. 0,9 п.л.
31. Вискулова В.В. К вопросу о наделении иностранных граждан избира-тельными правами // Конституционное и муниципальное право. 2005. №№ 8, 9. 1,4 п.л.
3. Иные научные публикации:
32. Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан – на страже го-сударственных интересов // Избирательное право. 2013. № 2. 0,7 п.л.
33. Вискулова В.В. Проблемные вопросы правовой природы института гарантий избирательных прав граждан // Избирательное право. 2013. № 1. 0,4 п.л.
34. Вискулова В.В. О некоторых проблемах ответственности в избира-тельном праве // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 6. 0,4 п.л.
35. Вискулова В.В. Размышления конституционалиста о действительно-сти и недействительности выборов в России // Конституционное право и поли-тика: сборник материалов международной научной конференции: Юридиче-ский факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012 года. М.: Изда-тельство «Юрист», 2012. 0,5 п.л.
36. Вискулова В.В. Свободные выборы как высшее непосредственное вы-ражение власти народа в условиях конкуренции институтов российского права // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежные стран: Сборник материалов международной науч-ной конференции. Москва, 10-13 марта 2010 года. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: «издательский дом РоЛиКС», 2010. 0,5 п.л.
37. Вискулова В.В. О некоторых проблемах ответственности в избира-тельном праве // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 10. В 3 томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2010. 0,3 п.л.
38. Вискулова В.В. Регулирование избирательных правоотношений в Рос-сии: проблемы теории и практики // Правовая реальность в фокусе юридиче-ской науки и университетского просвещения: Материалы международной на-учно-практической конференции. Владивосток, 25-26 сентября 2008 г. Изд-во Дальневосточного университета, 2009. 0,2 п.л.
39. Вискулова В.В. О некоторых проблемах применения законодательства в свете федеральных избирательных кампаний 2007-2008 годов // Журнал о вы-борах (приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Феде-рации»). Москва, 2009 №№ 2, 3. 0,9 п.л.
47
40. Вискулова В.В. Избирательное законодательство России: со-временное состояние и перспективы развития // Пробелы и дефекты в консти-туционном праве и пути их устранения. Материалы международной научной конференции юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова 28-31 марта 2007 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. Изд-во МГУ, 2008. 0,3 п.л.
41. Вискулова В.В. Досрочные выборы депутатов Законодательного Соб-рания Амурской области // Выборы в Амурской области в 2007-2008 годах: сборник информационно-аналитических материалов / Избирательная комиссия Амурской области. Благовещенск: ПКИ «Зея», 2008. 3 п.л.
42. Вискулова В.В. Выборы депутатов Государственной Думы Федераль-ного Собрания Российской Федерации пятого созыва на территории Амурской области // Выборы в Амурской области в 2007-2008 годах: сборник информа-ционно-аналитических материалов / Избирательная комиссия Амурской облас-ти. Благовещенск: ПКИ «Зея», 2008. 2,4 п.л.
43. Вискулова В.В. Становление и развитие законодательства о выборах Амурской области, регулирующего модели избирательных систем при прове-дении выборов в органы государственной власти и органы местного само-управления региона // Модели избирательных систем и их актуальность для ре-гионов Дальнего Востока Рос-сии: сборник материалов конференции / Избира-тельная комиссия Хабаровского края. Хабаровск, 2007. 0,3 п.л.
44. Вискулова В.В. Политические партии и выборы депутатов Государст-венной Думы Федерального Собрания России: история и современность // По-литические партии, общественные объединения, политики и лидеры общест-венного мнения в Амурской области. Вып. 2. Благовещенск, ПКИ «Зея», 2007. 0,3 п.л.
45. Вискулова В.В. К вопросу о централизме и децентрализации избира-тельного законодательства в России // Централизм, демократия, децентрализа-ция в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материа-лы международной научной конференции. Москва, ТК Вел-би, 2006. 0,3 п.л.
46. Вискулова В.В. О роли политических партий в избирательном процес-се на территории Амурской области // Политические партии, общественные объединения, политики и лидеры общественного мнения в Амурской области. Вып. 1. Благовещенск, ПКИ «Зея», 2006. 0,3 п.л.
47. Вискулова В.В. Финансовые основы права граждан на честные и справедливые выборы // Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции «Права человека. Реализация международных и внутрироссийских механизмов защиты прав человека». Пенза: Приволжский Дом знаний, 2003. 0,2 п.л.
48. Вискулова В.В. О совершенствовании российского законодательства в сфере финансирования федеральных выборов // Политика и право. Ученые за-писки. Вып.3. Благовещенск: Благовещенский городской центр новых инфор-мационных технологий, 2002. 0,8 п.л.
48
49. Вискулова В.В. Реформирование избирательной системы в России и Китае // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Т.4. / Амурский государ-ственный университет. Благовещенск, 2002. 0,5 п.л.
50. Вискулова В.В. Финансирование выборов в России: проблемы поиска оптимальной модели // Вестник молодых ученых. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский государственный университет технологии и дизайна, 2001. № 5. 1 п.л.