2013avtoref1537
Лексин Иван Владимирович
26 декабря 2013 г. назначена защита диссертации на соискание степени кандидата юридических наук по теме: «Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт)» (специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право). Защита будет происходить на заседании диссертационного совета Д 501.001.74
Сноска на автореферат диссертации (правила оформления):
На электронную версию:
Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт): автореф. дис... д-ра юрид. наук. Москва, 2013. С. 54. // Авторефераты диссертации по юридическим наукам. Сайт «Правовые технологии». URL: http://www.lawtech.ru/document/2013avtoref1537 (дата обращения: укажите свою дату).
На бумажный вариант:
Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт): автореф. дис... д-ра юрид. наук. Москва, 2013. С. 54.
Посмотрите другие авторефераты диссертаций по юридическим наукам в библиотеке авторефератов собранных, обработанных и размещенных для бесплатного ознакомления и скачивания на сайте «Правовые технологии». Громадная работа проделана для информационного обеспечения юридического образования и исследований в области права и еще большая будет сделана. Окажите нам помощь в дальнейшем развитии проекта - укажите сноску на электронную версию автореферата в ваших работах, блогах, сайтах.
Текст автореферата диссертации:
26 декабря 2013 г. назначена защита диссертации на соискание степени кандидата юридических наук по теме: «Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт)» (специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право). Защита будет происходить на заседании диссертационного совета Д 501.001.74
Сноска на автореферат диссертации (правила оформления):
На электронную версию:
Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт): автореф. дис... д-ра юрид. наук. Москва, 2013. С. 54. // Авторефераты диссертации по юридическим наукам. Сайт «Правовые технологии». URL: http://www.lawtech.ru/document/2013avtoref1537 (дата обращения: укажите свою дату).
На бумажный вариант:
Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт): автореф. дис... д-ра юрид. наук. Москва, 2013. С. 54.
Посмотрите другие авторефераты диссертаций по юридическим наукам в библиотеке авторефератов собранных, обработанных и размещенных для бесплатного ознакомления и скачивания на сайте «Правовые технологии». Громадная работа проделана для информационного обеспечения юридического образования и исследований в области права и еще большая будет сделана. Окажите нам помощь в дальнейшем развитии проекта - укажите сноску на электронную версию автореферата в ваших работах, блогах, сайтах.
Текст автореферата диссертации:
На правах рукописи
Лексин Иван Владимирович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
(особенности России и зарубежный опыт)
Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный
процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2013
Лексин Иван Владимирович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
(особенности России и зарубежный опыт)
Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный
процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2013
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образова-
тельном учреждении высшего профессионального образования «Московский го-
сударственный университет имени М.В. Ломоносова» (юридический факультет)
Научный консультант:
Авакьян Сурен Адибекович
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Васильева Татьяна Андреевна
доктор юридических наук, доцент
федеральное государственное бюджетное учреждение науки
Институт государства и права Российской академии наук
(ИГП РАН), заведующая сектором сравнительного права
Керимов Александр Джангирович
доктор юридических наук, профессор
ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации»,
профессор кафедры конституционного права юридического
факультета имени М.М. Сперанского
Пастухова Надежда Борисовна
доктор юридических наук, доцент
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический
университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор
кафедры конституционного и муниципального права
Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский
университет “Высшая школа экономики”»
Защита состоится 26 декабря 2013 года в 16 часов на заседании
диссертационного совета Д 501.001.74 при Московском государственном
университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1,
Ленинские горы, д. 1, корп. 13-14 (4-й учебный корпус), аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной
библиотеки Московского государственного университета имени
М.В. Ломоносова по адресу: г. Москва, Ломоносовский проспект, д. 27,
Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812.
Автореферат разослан «_____» ноября 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета П.Л. Полянский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблемы территориального уст-
ройства выступают в числе основных факторов, определяющих направление
развития российской государственности. Конечно, не все такие проблемы име-
ли и имеют конституционно-правовой характер, однако можно утверждать, что
конституционно-правовая проблематика территориального устройства государ-
ства всегда занимала особое место в политико-правовом развитии как совет-
ской, так и постсоветской России, характеризовалась высокой остротой, а с те-
чением времени ее научная и практическая значимость лишь возрастала.
За прошедшее столетие Россия пережила несколько коренных изменений в
форме государственного устройства, ряд реформ административно-территори-
ального устройства и местного самоуправления, множество серьезных и незна-
чительных преобразований в территориальном составе. Начало XXI в. относится
к числу периодов хотя и не коренных, но весьма активных изменений в данной
сфере: 11 субъектов Российской Федерации были вовлечены в процесс объеди-
нения, изменено прохождение границ между Москвой и Московской областью
(причем данное изменение затронуло население, численность которого сущест-
венно превышает численность населения каждого из шести автономных округов,
прекративших существование в результате образования новых субъектов Рос-
сийской Федерации), в ходе реформы местного самоуправления созданы, преоб-
разованы, упразднены тысячи муниципальных образований.
В России накопилось множество как теоретических, так и практических
сложностей, относящихся к юридической составляющей территориального уст-
ройства государства. Работы ряда ученых-юристов оказались перенасыщены по-
литологической, управленческой, экономической, социологической риторикой.
Целостная научная концепция территориального устройства (аналогичная кон-
цепциям национально-государственного и административно-территориального
устройства советского государства), которая отражала бы современные отечест-
венные реалии и зарубежные тенденции, по сути, не разработана. Приоритетными
предметами теоретических разработок в данной сфере чаще всего выступают фе-
дерализм, местное самоуправление, федеральное и региональное законодательст-
во, тогда как акцент на исследовании собственно территориального устройства не
4
является распространенным. Указанные явления чаще всего рассматриваются в
качестве отдельных предметных областей, а их исследования закономерно оказы-
ваются не вполне скоординированными между собой. Весьма широк спектр мне-
ний специалистов и по каждому конкретному предмету. Само по себе это, конеч-
но, не составляет проблемы, однако неоднородность оценок одних и тех же прак-
тических обстоятельств (например, формы государственного устройства Россий-
ской Федерации, учета национального состава населения при формировании тер-
риториальных единиц) зачастую объясняется не столько разнообразием правовых
аргументов, сколько субъективными предпочтениями авторов исследований.
Отсутствует и официальная доктрина развития территориального устрой-
ства. Все большее число претензий вызывает содержание законодательства о
территориальном устройстве – как на федеральном уровне, так на уровне субъ-
ектов Российской Федерации, причем с развитием правового регулирования от-
ношений в сфере территориального устройства уровень юридической техники
лишь снижается. Многие насущные проблемы (суверенитета, сецессии, порядка
изменения состава Российской Федерации, территориальной основы местного
самоуправления) получили юридическое разрешение, но обоснованность офици-
альной позиции по этим вопросам вызывает определенные сомнения. В сравне-
нии с развитыми правовыми государствами рациональность установленных в
Российской Федерации процедур осуществления территориальных изменений
невысока. Конституционно и законодательно предусмотренные процедуры су-
ществуют как бы независимо друг от друга, не составляя цельной системы, а
сложность этих процедур недостаточно согласована со значимостью правового и
фактического результата, достижимого с их помощью.
Решение названных проблем или, по крайней мере, их обстоятельная и
непредвзятая оценка представляется более чем своевременным как для науки
конституционного права, так и для юридической практики. В отсутствие цело-
стной конституционно-правовой концепции территориального устройства го-
сударства, конечно, могут существовать и наука, и законотворчество, и право-
применение, но для повышения их качественного уровня наличие ясных, ра-
циональных, согласованных представлений об этом устройстве видится весьма
желательным. В то же время актуальным является и избавление от иллюзий о
«некачественном» территориальном устройстве как о первопричине отечест-
5
венных национальных, экономических, управленческих проблем. У территори-
ального устройства, а тем более, у правовых инструментов его изменения име-
ются вполне осязаемые пределы воздействия на реальные жизненные обстоя-
тельства, и с существованием этих пределов необходимо считаться, не припи-
сывая территориальным реформам свойства панацеи и не ожидая от них заве-
домо недостижимых результатов.
Научная разработанность темы исследования. К масштабному осмысле-
нию территориального (государственного) устройства отечественные правоведы
приступили сравнительно позже своих западноевропейских и американских кол-
лег и в связи с этим во многом основывались на иностранных концептуальных
разработках. Данная проблематика связывалась прежде всего с зарубежным эмпи-
рическим материалом, тогда как отечественное территориальное устройство, во-
первых, в качестве объекта исследования принималось сравнительно немногочис-
ленными специалистами, а во-вторых, анализировалось фрагментарно (в части
правового положения Финляндии, Польши и вассальных азиатских государств).
Среди зарубежных ученых, работы которых повлияли на формирование пред-
ставлений о территориальном устройстве государства, федерализме, автоно-
мии, местном управлении и самоуправлении в дореволюционной российской
правовой науке, – И.К. Блюнчли, Ю. Гачек, Л. Дюги, Г. Еллинек, А. де Токвиль.
Труды отечественных исследователей второй половины XIX – начала ХХ
вв. – А.С. Алексеева, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского,
В.М. Грибовского, А.И. Елистратова, А.А. Жилина, И.А. Ильина, Ф. (Б.)А. Кис-
тяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Косто-
марова, Н.И. Лазаревского, М.Я. Лазерсона, А.В. Лохвицкого, Н.И. Палиенко,
М.И. Свешникова, А.Т. Снарского, Б.Н. Чичерина, Л.А. Шалланда, А.С. Ящен-
ко – заложили качественную основу для осмысления проблем территориально-
го устройства. Однако ход формирования отечественной концепции последне-
го, как известно, был скорректирован резкой сменой социально-политического
строя. В первые послереволюционные десятилетия проблемы территориального
устройства Советской России и нового союзного государства рассматривали, в
частности, К.А. Архиппов, Г.С. Гурвич, В.Н. Дурденевский, С.А. Котляревский,
В.И. Ленин, Д.А. Магеровский, Б.Д. Плетнев, И.В. Сталин, И.П. Трайнин,
А.М. Турубинер, Н.Н. Фиолетов. Советской юридической науке удалось обос-
новать уникальное федеративное устройство, а административно-территори-
6
альное устройство увязать с хозяйственным развитием (хотя, конечно, идеи
проведения административно-территориальной реформы на основе экономиче-
ского районирования высказывались и прежде – с первых десятилетий XIX в.).
В послевоенные десятилетия проблемы территориальной автономии и уст-
ройства советских и «буржуазных» федераций были обстоятельно исследованы в
монографиях, статьях, учебниках Г.В. Александренко, И.Н. Ананова, О.В. Берен-
деева, А.И. Денисова, З.Г. Еникеевой, Д.Л. Златопольского, Б.Л. Железнова,
А.И. Кима, М.Г. Кириченко, И.М. Кислицына, Е.И. Колюшина, М.И. Куличенко,
К.Д. Коркмасовой, Н.Я. Куприца, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, М.А. Митюкова,
А.А. Мишина, Р.С. Мулукаева, Ф.А. Муртаза-Оглы, С.Я. Ошерова, В.А. Пертцика,
А.И. Потапова, С.М. Равина, А.В. Радвогина, В.А. Рахлевского, С.И. Русиновой,
П.Г. Семенова, Ю.Г. Судницина, Я.Н. Уманского, Н.П. Фарберова, А.М. Халилова,
Р.Ш. Хафизова, О.И. Чистякова, Б.В. Щетинина, А.Ф. Югая, Ш.Ш. Ягудина,
С.И. Якубовской, административно-территориального устройства – в работах
В.А. Барахтяна, А.В. Лужина, В.А. Немцева, Р.С. Павловского, В.А. Ржевского,
В.А. Рянжина, А.А. Транина, М.А. Шафира, А.А. Югова.
Следует подчеркнуть, что, несмотря на распространенную критику принятой
в советское время формы подачи научного материала, эти исследования выделяют-
ся на фоне некоторых объемных современных трудов цельностью изложения, кон-
кретностью, четкостью формулировок, ясностью выводов, авторской оригинально-
стью и отсутствием излишних претензий на всеохватность, реализация которых за-
частую заставляет жертвовать единством и содержательностью исследования.
Огромное количество монографий и статей посвящено современным феде-
рализму и федерации, в том числе: комплексной характеристике федерализма –
работы М.В. Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, Р.В. Енгиба-
ряна, В.Г. Ермакова, Т.В. Заметиной, Л.М. Карапетяна, Ю.В. Кима, А.В. Ки-
селевой, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, А.В. Нестеренко, А.А. Сер-
геева, Э.В. Тадевосяна, Д.С.-М. Тэпса, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина; историче-
ским аспектам российского федерализма – Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой,
Ю.А. Дмитриева, А.Ю. Хованских, Ю.Л. Шульженко, Ю.Ф. Ярова; сопоставле-
нию Российской Федерации с иными федеративными государствами –
М.Н. Марченко, А.Н. Мочалова, М.С. Саликова, Б.Н. Топорнина, А.М. Фарукши-
на, М.Х. Фарукшина; форме государственного устройства России – Д.В. Замыш-
ляева, А.Н. Кокотова, Ф.М. Раянова; конституционно-правовому статусу субъек-
7
тов Российской Федерации – С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, В.И. Бырлэдяну,
В.В. Володина, Б.Д. Дамдинова, В.В. Иванова, В.А. Кряжкова, А.Н. Лебедева,
А.А. Ливеровского, Д.Н. Миронова, С.В. Нарутто, В.В. Невинского, А.Х. Пихо-
ва, С.Л. Сергевнина, ответственности субъектов федеративных отношений –
И.Н. Барцица, В.А. Виноградова, А.А. Кондрашева, Н.М. Колосовой и др.
Актуальным вопросам внутригосударственных территориальных измене-
ний и анализу их результатов посвящены исследования К.Н. Княгинина,
Ф.Ф. Конева, С.В. Нагаевой, О.П. Личичана, Т.Я. Хабриевой, А.Н. Черткова,
Э.С. Юсубова. Отечественные проблемы современного административно-
территориального устройства проанализированы В.Н. Афонькиным, А.А. Де-
миным, С.П. Калининым, А.Н. Максимовым, территориальной организации ме-
стного самоуправления – О.И. Баженовой, Г.В. Барабашевым, Н.С. Бондарем,
В.И. Васильевым, А.А. Замотаевым, Н.Л. Пешиным, В.В. Пылиным, Н.С. Тимо-
феевым, В.И. Фадеевым, Е.С. Шугриной и другими специалистами.
Современное государственное устройство зарубежных стран проанализи-
ровано в трудах А.С. Автономова, А.М. Арбузкина, М.В. Баглая, Я.Е. Борисова,
Е.Р. Кастеля, Д.А. Ковачева, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, А.В. Малько,
Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, А.М. Осавелюка, Б.А. Страшуна, Л.М. Энтина
и других. Рядом ученых проведены специальные исследования современных
проблем территориальной автономии (среди них – А.Ю. Белодед, Н.В. Витрук,
М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Н.В. Лукашева, В.В. Невинский).
При многочисленности научных трудов, которые в той или иной мере дают
конституционно-правовую характеристику территориальному (государственному)
устройству, последнее как целостный самостоятельный предмет конституционно-
правовая исследования редко привлекает внимание отечественных специалистов.
За последние годы по тематике территориального устройства государства защище-
но несколько интересных диссертаций на соискание ученой степени кандидата
юридических наук (среди их авторов стоит отметить В.В. Бессонову, Е.А. Гейн,
М.В. Гончарова, В.В. Кульчевского, А.К. Лабутина, А.А. Муравьева,
М.И. Суборова), однако данные работы посвящены преимущественно анализу по-
нятий, классификациям, описанию истории вопроса и анализу федеральных кон-
ституционных законов об объединении субъектов Российской Федерации.
Многими из названных ранее авторов были защищены диссертации на со-
искание ученой степени доктора юридических наук по смежным темам (посвя-
8
щенные федерализму, децентрализации, суверенитету и др.). А.С. Саломаткиным
было проведено масштабное исследование отечественного территориального уст-
ройства по состоянию на середину 1990-х гг. А.Н. Чертковым в 2012 г. защищена
диссертация на тему «Правовое регулирование территориального устройства Рос-
сии: концепция и прогноз». В ней автором поднимается ряд важнейших проблем,
но выбранная ученым междисциплинарная направленность исследования обусло-
вила практическую невозможность акцентировать внимание на ряде конституци-
онно-правовых проблем территориального устройства государства.
В целом, несмотря на многочисленность и многообразие научных работ,
относящихся к выбранной сфере исследования, ее осмысление остается фраг-
ментированным. Попытки же комплексного изучения территориального уст-
ройства, предпринимавшиеся до настоящего времени, способствовали не
столько концентрации на юридических проблемах и подчинению их решения
единому замыслу, сколько выходу исследования за рамки правовой материи.
Указанные обстоятельства позволяют заключить, что избранная для дис-
сертационного исследования тема нуждается в дальнейшей разработке. Весьма
актуальным является проведение критического, цельного, сосредоточенного на
юридических проблемах исследования конституционно-правовой проблемати-
ки территориального устройства государства, основанного на накопленном
опыте его теоретического осмысления и современной практике правового регу-
лирования отношений в сфере территориального устройства государства.
В качестве целей исследования поставлены:
- упорядочение конституционно-правовых представлений о территори-
альном устройстве государства;
- выявление конституционно-правовых проблем территориального уст-
ройства современного государства и, в частности, России; установление спосо-
бов устранения или преодоления этих проблем;
- разработка на этой основе конституционно-правовой концепции обнов-
ления территориального устройства Российской Федерации.
Задачи исследования. Для достижения названных целей были поставле-
ны следующие задачи:
1) Обосновать самостоятельность конституционно-правовой науки (по
отношению к теории государства и права) в осмыслении теоретических и прак-
тических проблем территориального устройства и незаменимость конституци-
9
онно-правовых суждений о территориальном устройстве общетеоретическими
и государствоведческими.
2) Переосмыслить предметные и методологические основы конституци-
онно-правовых исследований территориального устройства государства.
3) Переработать подходы к определению ключевых понятий, к типиза-
ции территориальных единиц, территориального устройства, его изменений.
4) Сформулировать новые конституционно-правовые представления о
правосубъектности территориальных образований, ее составляющих, автономии,
суверенитете, сецессии, правовой асимметрии в территориальном устройстве.
5) Проанализировать практику территориальной организации Россий-
ской Федерации и ряда других сложноустроенных государств.
6) Представить логические решения выявленных проблем и дать реко-
мендации по использованию этих решений в юридической практике.
7) Разработать общую конституционно-правовую концепцию обновле-
ния российского территориального устройства, включающую представления о
принципах, критериях, процедурах реформирования территориального устрой-
ства России и формах его закрепления.
Объектом исследования явились общественные отношения, подвер-
гающиеся конституционно-правовому регулированию при установлении и из-
менении внутригосударственного территориального устройства, а также право-
отношения, складывающиеся в результате такого регулирования.
Предмет исследования составили: научные представления о территори-
альном устройстве; сформулированные в источниках конституционного права
нормы, регулирующие общественные отношения в сфере территориального
устройства Российской Федерации и иных государств; практическая реализация
названных норм; конституционно-правовые проблемы теории и практики
структурирования государственной территории.
Теоретической основой диссертационного исследования явились:
- отечественные и зарубежные учения о государственности, суверенитете,
территориальности, правосубъектности, правоотношении, компетенции, юриди-
ческой ответственности, правотворчестве, источниках права, реализации и тол-
ковании права, юридической технике, сформулированные в работах Н.Г. Алек-
сандрова, А.С. Алексеева, С.С. Алексеева, И. Бентама, И.К. Блюнчли, Н.А. Бог-
дановой, Ж. Бодэна, Г. Гегеля, Т. Гоббса, А.Д. Градовского, Р. Давида, Л. Дюги,
10
Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева,
О.Э. Лейста, В.О. Лучина, К. Маркса, Г.И. Муромцева, В.С. Нерсесянца,
Ф.К. Савиньи, Б.А. Страшуна, А. де Токвиля, Р.О. Халфиной, Б.Н. Чичерина,
Л.А. Шалланда, Г.Ф. Шершеневича, Ф. Энгельса, Л.М. Энтина, Л.С. Явича и
многих других исследователей;
- научные труды о сущности федеративных и унитарных государств, центра-
лизации и децентрализации, автономии, распределении суверенитета, национально-
государственном устройстве, местном самоуправлении, разделении властей И.
Альтузиуса, Г.В. Барабашева, Г. Вайца, А. Гамильтона, Ю. Гачека, Дж. Джея, Т.
Джефферсона, Г. Еллинека, Д.Л. Златопольского, Дж. Кальгуна, Л.М. Карапетяна,
Ф.Ф. Кокошкина, И.А. Конюховой (Умновой), Дж. Локка, М.А. Митюкова,
А.А. Мишина, Ш. Монтескье, Дж. Мэдисона, М.И. Свешникова, Т.Я. Хабриевой,
Г.Н Чеботарева, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, А.С. Ященко и других;
- исследования отечественной специфики конституционно-правового ре-
гулирования, современных тенденций и перспектив его развития, проблем реа-
лизации конституционно-правовых норм, системы его источников и их особен-
ностей, проведенные С.А. Авакьяном, Н.А. Бобровой, В.Л. Зивсом, Т.Д. Зра-
жевской, В.Т. Кабышевым, С.Ф. Кечекьяном, Е.В. Колесниковым,
Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучиным, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомировым и мно-
гими другими учеными.
В качестве методологической основы исследования выступил всеобщий
метод материалистической диалектики, позволяющий подвергать осмыслению
проблемы политико-правовой действительности во всем их практическом мно-
гообразии. Среди общенаучных методов исследования были задействованы
общие логические приемы (абстрагирование, аналогия, анализ, дедукция и ин-
дукция, обобщение, синтез), вероятностный метод, системный подход. Анализ
нормативно-правовой базы осуществлялся посредством формально-догмати-
ческого, сравнительно-правового (как синхронического, так и диахроническо-
го), историко-правового методов. Совместно с названными методами приме-
нялся метод толкования, необходимый для выработки практических рекомен-
даций. Широко использовались методы правового прогнозирования, правового
моделирования и экстраполяции. При рассмотрении практических явлений бы-
ли востребованы методы, относящиеся к иным областям научного знания, а
именно, математические и статистические методы.
11
Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования со-
ставили Конституция Российской Федерации, международные договоры и акты
международных организаций, федеральные конституционные законы, феде-
ральные законы, нормативные правовые акты федеральных органов государст-
венной власти, договоры между органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов, конституции, уставы и иные законы субъектов Рос-
сийской Федерации, договоры и соглашения между органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции (ос-
новные законы) и иные законы СССР и РСФСР, решения их органов государст-
венной власти и управления, конституционные акты и договоры зарубежных
государств, сборники нормативных документов и аналитических материалов,
материалы парламентских слушаний, научных и научно-практических конфе-
ренций, семинаров и «круглых столов».
Научная новизна диссертационной работы определяется следующими
обстоятельствами.
Во-первых, в последнее время потенциал монографических междисципли-
нарных и комплексных исследований часто оказывается переоцененным. В диссер-
тации использован противоположный подход, заключающийся в ограничении ана-
лизируемой сферы сугубо правовыми проблемами. Это в свою очередь:
- обеспечило возможность их тщательного и сосредоточенного осмысления;
- позволило избежать подмены юридических решений поставленных за-
дач политологическими и иными неправовыми выводами.
Во-вторых, в диссертации подвергнуты сомнению накопленные за по-
следние десятилетия правовые и политико-правовые стереотипы. В частности,
преобладает критический подход к оценке:
- традиционных трактовок форм территориального устройства;
- привычных подходов к соотношению понятий;
- принятых классификаций;
- распространенных интерпретаций причинно-следственных взаимосвя-
зей между свойствами территориального устройства и смежными явлениями;
- восприятия федерализма и федеративной формы государственного уст-
ройства как непререкаемых ценностей;
- характеристики некоторых фактических свойств территориального уст-
ройства Российской Федерации как дефектов последнего.
12
В-третьих, к ряду вопросов, прежде подвергавшихся исследованию по-
средством формально-догматического, сравнительно-правового методов, мето-
дов толкования, применена аналитическая методология. Это позволило полу-
чить ряд новых выводов. В частности:
- предложено новое логическое решение проблемы «сложносоставных»
регионов;
- установлено место правовых норм, регулирующих отношения по поводу
территориального устройства, в системе права (аргументирована невозмож-
ность их объединения в единый, даже комплексный, правовой институт);
- обосновано отсутствие потребности в общих правовых принципах тер-
риториального устройства и критериях для его реформирования.
На защиту выносятся следующие научные результаты:
1) Восполнена недостаточность конституционно-правовой концептуали-
зации основополагающих понятий в исследуемой сфере:
- выделены логические взаимосвязи территориального устройства госу-
дарства со смежными правовыми явлениями (предметом конституционно-
правового регулирования, правовой деятельностью, нормативным выражением
конституционно-правового регулирования, результатами последнего);
- показано, что территориальная единица государства (территориальное
образование) не существует как целостное правовое явление: в правовой реаль-
ности территориальное образование в разных контекстах выступает или в каче-
стве пространственной сферы осуществления публично-значимой деятельно-
сти, или как субъект права;
- установлено, что нормативное выражение территориального устройства
государства может быть охарактеризовано лишь как комплексное правовое обра-
зование, включающее ряд норм-принципов и правовых институтов (причем отно-
сящихся к различным отраслям права), но не как правовой институт или подот-
расль конституционного права, – поскольку это устройство в своем практическом
выражении не едино, его составляющие (системы территориальных единиц раз-
ных типов) основываются на разных принципах, а правовые нормы, которые рас-
пространяли бы свое действие на все общественные отношения, составляющие
предмет регулирования для предполагаемого правового института (или подотрас-
ли), и при этом являлись бы специфичными именно для данного правового инсти-
тута (подотрасли), отсутствуют. Конечно, правовые нормы общего характера, от-
13
носящиеся к территориальному устройству России, существуют, но они характе-
ризуются либо избыточно, либо недостаточно широким предметным действием,
чтобы служить основой отдельного правового института или подотрасли.
2) Придание системного единства правовым нормам, регулирующим от-
ношения в сфере территориального устройства государства, тем не менее, жела-
тельно. Во-первых, существуют обстоятельства, не имеющие региональной спе-
цифики и, следовательно, подлежащие единообразной регламентации. Во-вторых,
необходима системная рационализация процедур осуществления территориаль-
ных изменений: сложность процедур должна быть более согласована с масштаб-
ностью осуществляемых изменений и фактической значимостью достижимых по-
средством них результатов. В-третьих, представляется допустимым установление
общих стандартов, относящихся к хронологической последовательности этапов
процедуры осуществления территориальных изменений (проведения референду-
ма, заключения соглашения, законотворчества).
3) Продемонстрировано, что конституционно-правовое осмысление сфе-
ры территориального устройства государства на данный момент не обладает
достаточной критической направленностью, что способствует укоренению в
научных работах, а также в законодательстве неудачных и неверных логиче-
ских конструкций, не вполне обоснованных преувеличений и допущений. К та-
ковым в первую очередь относятся:
- рассмотрение территории исключительно в качестве пространственной
сферы осуществления публичной власти, тогда как в действительности, во-первых,
функции органов территориальных единиц множества видов с юридической точки
зрения не имеют властного характера (хотя и, безусловно, являются публично-
значимыми), во-вторых, акцент в правовом регулировании общественных отноше-
ний в сфере территориального устройства все больше смещается с властвования и
воспроизводства государственного аппарата на оказание публичных услуг и осуще-
ствление иных функций в интересах физических и юридических лиц;
- восприятие федерализма как преимущественно правового явления, по-
стигаемого средствами конституционно-правовой науки (в то время как по при-
роде и по сути он представляет собой прежде всего предмет политической науки,
в связи с чем попытки его всестороннего конституционно-правового исследова-
ния неизбежно приводят к подмене юридических проблем, их конституционно-
правового осмысления и результатов последнего – политологическими;
14
- трактовка федеративного, унитарного (реже – регионалистского и иных) го-
сударств как членов классификационного ряда, хотя эти понятия не являются ре-
зультатами логического деления общего по отношению к ним понятия, а имеют ин-
дуктивное происхождение (производны от реальных явлений), описываются посред-
ством неповторяющихся параметров, в результате чего их совмещение в рамках од-
ной классификации эквивалентно проведению деления по разным основаниям;
- мнение о проблематичности формального равноправия территориаль-
ных образований, одно из которых входит в состав другого, хотя равноправие –
характеристика территориальных единиц как субъектов права, а не как геогра-
фических пространств (причем территориальные образования как субъекты
права не входят в состав друг друга: возможно лишь наложение пространствен-
ных сфер, на которые распространяется их компетенция, и это не исключает
юридического равноправия одноименных с этими пространствами субъектов);
- приписывание административно-территориальным единицам свойства об-
ладания правовым статусом, хотя как правило они не являются субъектами права;
- представление о наличии у территориальных образований конституци-
онной деликтоспособности, несмотря на отсутствие бесспорных практических
подтверждений и теоретических аргументов в пользу этого;
- убежденность в существовании запрета сецессии территориальных об-
разований (или в допустимости установления такого запрета), хотя с междуна-
родно-правовой точки зрения такой запрет является ничтожным;
- допущение возможности выделения территориальных единиц (в частно-
сти, субъектов федеративного государства) по неким отвлеченным критериям
(которые чаще всего абстрактно именуют экономическими, социально-
экономическими или управленческими) и уверенность в возможности форма-
лизации этих критериев, а равно в полезности следования таким критериям, –
хотя последствия таких мероприятий совершенно непросчитываемы, выгода от
них крайне сомнительна, технически осуществимо лишь декларативное следо-
вание таким критериям (критерии, на основе которых возможно принять одно-
значное решение, просто отсутствуют), причем сами сторонники указанного
подхода практически никогда не называют конкретных критериев.
4) К принципам, которые допустимо считать основой территориального
устройства и следование которым должно являться неотъемлемой чертой со-
временного цивилизованного государства, можно отнести:
15
- демократизм, выражающийся в учете мнения (или волеизъявления) насе-
ления при проведении территориальных изменений, затрагивающих его интере-
сы, а в ряде случаев – в недопустимости проведения изменений без однозначного
одобрения жителями заинтересованных территориальных образований;
- принцип сообразности с общим благом, выражающийся в ограничении
действия первого принципа в случае, если его реализация угрожает интересам
обороны, безопасности, охраняемым природным объектам и пр.;
- принцип управленческой функциональности (пригодности территори-
ального устройства для обеспечения качественного исполнения государствен-
ных и муниципальных функций);
- принцип социальной утилитарности (пригодности территориального
устройства для обеспечения деятельности по поддержанию функционирования
социально-значимых объектов) и персональной утилитарности (пригодности
территориального устройства для качественного удовлетворения фактических
потребностей индивидов, а также потребностей юридических лиц, осуществ-
ляющих хозяйственную деятельность на той или иной территории);
- принцип унификации, выражающийся в ограничении числа типов тер-
риториальных единиц, числа уровней территориального устройства, привязке
названных типов к названным уровням, установлении предельных размеров
территориальных единиц определенных типов.
5) Современным специалистам свойственно преувеличение возможно-
стей юридической науки в осмыслении территориального устройства государ-
ства и, как следствие, необоснованное расширение предмета исследования на
сферы, не познаваемые при помощи методологического инструментария юрис-
пруденции, представление оценок и рекомендаций по вопросам, не имеющим
строго юридического характера. Юридическая концепция преобразования тер-
риториального устройства государства не должна быть всеобъемлющей и под-
менять собой рекомендации экономистов, социологов, политологов, географов
и представителей иных научных специальностей. Конституционно-правовые
наука и практика должны играть прежде всего роль фильтра, отсеивающего не-
корректные с юридической точки зрения идеи, и предлагать процедуры дости-
жения тех или иных правовых результатов, избегая соблазна формулировать
предложения об изменении прохождения границ тех или иных территориаль-
ных образований или об их оптимальном числе.
16
Конкретные планы изменений в территориальном устройстве того или
иного государства могут быть достаточно аргументированными лишь при со-
единении усилий даже не нескольких специалистов, а исследовательских кол-
лективов (научных центров, экспертных групп, которые организовывали бы оп-
росы общественного мнения, осуществляли сбор фактических данных, их ана-
лиз и трансформацию в конкретные рекомендации), не говоря уже о вспомога-
тельном персонале. Эта сложнейшая работа требует профессиональных знаний,
умений, опыта и не может быть заменена лишь комплексностью используемых
подходов и учитываемых показателей. Участие представителей юридической
профессии в подобном мероприятии должно ограничиваться осуществлением
прежде всего формальных функций, а именно:
- правовой экспертизой планов преобразований территориального уст-
ройства;
- разработкой правового механизма претворения преобразовательных пла-
нов в жизнь либо выявлением юридических препятствий их осуществлению;
- предложением тех или иных форм правового регулирования исходя из
характера регулируемых отношений;
- текущим консультированием государственных и муниципальных орга-
нов, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и долж-
ности государственной и муниципальной службы, а также экспертов, специали-
зирующихся в других предметных областях (информированием названных лиц
о правовых процедурах, о препятствиях осуществлению тех или иных дейст-
вий, об их правовых последствиях).
В содержательном же отношении юридическая концепция территориаль-
ного устройства страны (или концепция его преобразования) может предлагать
модели правового статуса территориальных образований, новые схемы разгра-
ничения компетенции между общегосударственными и иными органами вла-
сти, правовые механизмы взаимодействия между ними, иные перспективные
юридические конструкции.
6) В отечественной юридической литературе практически не отражен
вопрос о моменте возникновения и продолжительности существования элемен-
тов конституционной правосубъектности территориальных образований. Мо-
мент возникновения правоспособности территориального образования следует
ассоциировать с моментом вступления в силу учреждающего его документа –
17
независимо от его формы (в этом качестве может выступить и общегосударст-
венный или региональный закон, и нормативный договор), а прекращения – с
моментом утраты им силы, если самим этим документом или документом, об-
ладающим более высокой юридической силой, не предусмотрено иное. Право-
способность территориального образования, как и любого другого лица, явля-
ется непрерывной. В то же время, поскольку самостоятельно реализовывать
свою правоспособность территориальное образование как субъект права объек-
тивно не может, его дееспособность зависит от фактического состояния лиц,
призванных выступать от его имени. Территориальное образование можно счи-
тать дееспособным при любом из следующих условий:
- если юридически значимые решения от его имени могут приниматься на
сходе жителей;
- если фактически существуют (сформированы) органы, полномочные
принимать такого рода решения;
- при фактическом наличии органа, полномочного назначать референдум
в пределах данного территориального образования, а также органа, организую-
щего подготовку и проведение референдума.
Как следствие, территориальное образование может приобретать и утра-
чивать дееспособность как одновременно с правоспособностью, так и в иные
моменты (соответственно, после приобретения и до утраты правоспособности),
причем период его дееспособности теоретически может прерываться.
7) Наличие у политико-территориальных образований учредительной
власти не всегда свидетельствует об их значительной самостоятельности. Ут-
верждение региональных конституционных актов на общегосударственном
уровне несет в себе заметные практические преимущества в сравнении с пре-
доставлением учредительной власти самим территориальным образованиям:
- поскольку такие акты являются общегосударственными по форме и по-
рядку принятия, становится излишним контроль за их соответствием другим
общегосударственным законам;
- порядок создания таких актов экстраполируется и на внесение в них из-
менений. Региональный конституционный акт, разрабатываемый органами по-
литико-территориального образования и утверждаемый общегосударственными
органами, невозможно изменить в одностороннем порядке. В целом это создает
систему сдержек и противовесов (для изменения конституционно-правового
18
положения региона необходимы инициатива последнего и согласие общегосу-
дарственного парламента), которая обеспечивает самостоятельность регионов
не хуже, чем формальное предоставление им учредительной власти;
- указанный порядок, очевидно, способствует и стабильности региональ-
ных конституционных актов и разграничения компетенции между уровнями
публичной власти.
8) При характеристике форм государственного устройства часто имеет место
смешение их концептуальных свойств с практическими механизмами и иными сред-
ствами, при помощи которых достигается реализация этих свойств. Наиболее замет-
но эта проблема проявляется при характеристике федерации. В рамках юридической
концепции федерация есть государство, которому соответствует несколько субъек-
тов права (ими являются собственно федерация как общенациональный уровень го-
сударственной власти и члены федерации), правовой статус которых позволяет им
выступать по определенным вопросам в качестве сторон отношений союзного ха-
рактера. Фактические же средства (механизмы) обеспечения такой конструкции го-
сударства могут существенно варьироваться и не должны считаться неотъемлемыми
признаками федерации. Отсутствие какого-либо из них в свою очередь не должно
предрешать квалификацию государства как нефедеративного. В частности:
- унификация конституционного статуса политико-территориальных об-
разований в действительности является лишь наиболее удобным, но отнюдь не
единственно возможным или необходимым средством гарантирования их ра-
венства во взаимоотношениях между собой;
- публично-правовые гарантии недопустимости изменения в односторон-
нем порядке разграничения компетенции между уровнями государственной
власти, территории и правового статуса отдельного субъекта федерации могут
быть заменены неформальными политическими гарантиями (например, в каче-
стве такой гарантии может выступать практическая сложность или даже невоз-
можность принятия политического решения по вопросу о таком изменении)
или гарантиями доктринального характера.
9) Хотя многие из характеристик современных федеративных государств
не приложимы к «советским федерациям», само по себе это не является доста-
точным основанием считать все такие государства фактически унитарными.
Фактическая централизованность политических и даже административных
функций не является строгим критерием для отнесения государства к числу
19
унитарных. Тот факт, что до конца 1980-х гг. республики не пользовались фор-
мально предоставленной самостоятельностью, есть характеристика политиче-
ского режима, но не формы государственного устройства. Советская федерация
– это, конечно, не федерация в том значении, в каком ее принято (было приня-
то) понимать в «западной» и дореволюционной отечественной науке. Но в дан-
ном случае сходство терминов не следует воспринимать в качестве основания
для оценки «буржуазного» и советского федерализма как подлинного и фик-
тивного воплощения одной и той же идеи (так же, как и существование понятий
личной и реальной унии не должно вызывать вопрос о том, какая из них дос-
тойна называться унией, а выделение унитарных, федеративных и иных госу-
дарств – вопрос о том, какие из них можно считать настоящими государствами).
Создание советской федерации преследовало принципиально отличную от тра-
диционных для западных федераций цель – решение национального вопроса, о
чем всегда открыто заявлялось. Поэтому оценка государств этого типа с точки
зрения их соответствия или несоответствия принципам федерализма, сформули-
рованным в западных политологии и юридической науке, не вполне корректна. В
то же время, в общественно-политической жизни советского государства право-
вая составляющая никогда не играла роли, достаточной для того, чтобы гаранти-
ровать именно формальное процессуальное равноправие участников союзных
отношений. Это обстоятельство нельзя считать безусловным недостатком совет-
ской политической системы, но оно вынуждает отказаться от теоретической ха-
рактеристики советских государств как федераций. Следовательно, советскую
федерацию нужно признать либо отдельной формой государственного устройст-
ва, либо «подформой» одной из нефедеративных форм сложного государства,
либо прототипом современных регионалистских государств.
10) В число необходимых признаков федерации и регионалистского госу-
дарства входят не только формальные характеристики, но и сугубо практиче-
ские и оценочные черты, не поддающиеся строгой формализации (к таковым
относится прежде всего интенсивность использования политико-территориаль-
ными единицами механизмов участия в управлении государством в целом, а
также механизмов межрегионального взаимодействия и сотрудничества). Чисто
юридических же признаков для абсолютного различения этих форм государст-
венного устройства недостаточно. В этом отношении ни федеративное, ни ре-
гионалистское государство не следует представлять как самостоятельное юри-
20
дическое явление – в отличие, например, от государства как такового, государ-
ственной власти, государственного органа, органа государственной власти и
подобных явлений, обладающих формально-юридическими признаками, доста-
точными для их отграничения от смежных явлений.
Это позволяет сделать вывод о логической уязвимости деления на феде-
рации де-юре и федерации де-факто. Словосочетание «федерация де-юре» само
по себе противоречиво:
- во-первых, понятие федерации не исчерпывается признаками, поддаю-
щимися юридической формализации, поэтому независимо от степени соответ-
ствия состояния того или иного государства «юридически измеримым» крите-
риям федеративности его чисто правовая квалификация как федерации ни в
один момент времени не представляется возможной;
- во-вторых, слово «федерация», словосочетание «федеративное государ-
ство» суть теоретические термины, не имеющие конституционных или законо-
дательных определений, поэтому наличие слова «федерация» в самоназвании
государства или упоминание о федеративном устройстве в конституции госу-
дарства сами по себе не имеют строгого юридического значения (скорее, такого
рода самообозначение следует рассматривать как политическую декларацию), и
отсутствие слов «федерация», «федеративный» в названии государства или в
тексте конституции само по себе также не дает оснований для выводов о харак-
тере государственного устройства.
Не вполне корректно и словосочетание «федерация де-факто», поскольку ос-
нову федеративной формы государственного устройства все же составляют призна-
ки, имеющие формально-юридическое выражение (в частности, достичь формаль-
ного правового равенства иначе как «де-юре» невозможно). Поэтому представляет-
ся обоснованным заменить словосочетание «федерации де-юре» словосочетанием
«самопровозглашенные федерации» (или «федерации по самоназванию», или «но-
минально федеративные государства»), а «федерации де-факто» – словосочетанием
«государства, обладающие признаками федерации».
11) Сформулирован ряд общих практических рекомендаций, относящихся
к законодательному установлению порядка осуществления изменений в терри-
ториальном устройстве государства:
- поскольку даже на теоретическом уровне сформулировать логически кор-
ректный, завершенный и при этом доступный для восприятия перечень возможных
21
территориальных изменений весьма затруднительно, в законодательстве можно
было бы ограничиться закреплением открытого списка таких изменений и краткой
расшифровкой лишь основных терминов, описывающих данные изменения;
- нецелесообразным представляется законодательное закрепление процедур
территориальных изменений, привязанных к достижению определенных фор-
мальных результатов (например, порядка образования территориальной единицы
или порядка изменения правового статуса территориальных образований), по-
скольку, во-первых, многообразие таких результатов приведет к излишней мно-
жественности процедур или к фрагментарности регламентации порядка осущест-
вления территориальных изменений, во-вторых, выделение формальных результа-
тов преобразований почти неизбежно оказывается довольно искусственным и да-
леким от практики (как следствие, цельному практическому результату может со-
ответствовать комплекс формальных результатов, и для их достижения потребу-
ется реализация комплекса различных процедур), в-третьих, к одним и тем же
формальным результатам могут приводить весьма разнообразные мероприятия;
- выявление возможных путей достижения того или иного правового ре-
зультата имеет смысл прежде всего для юридической науки и для правоприме-
нения, тогда как для правотворческой деятельности привязка логики изложения
к результатам территориальных изменений не вполне подходит, поскольку ло-
гически корректное построение законодательного текста в таком случае потре-
бует объединения в одном документе изложения весьма разнородных процедур,
а само это изложение окажется весьма громоздким;
- привязка логики процедурного регулирования к комплексам мероприя-
тий, воспринимаемым как процессы территориальных изменений (например, к
объединению, присоединению, разделению территориальных единиц) также
видится неуместной – по причинам множественности таких процессов; неудоб-
ства правоприменения в практических ситуациях, требующих совмещения раз-
ных процессов; пересечений между этими процессами, не позволяющими стро-
го их разграничить;
- в связи с этим более рациональной была бы логическая привязка поло-
жений о порядке осуществления изменений в территориальном устройстве не к
конкретным формальным результатам или «процессам» (как принято в настоя-
щее время в отечественном законодательстве), а к субъектам принятия решений
и, как следствие, к общему порядку принятия решений этими субъектами.
22
Благодаря использованию такого подхода:
- была бы снята потребность в установлении специальной процедуры
осуществления таких изменений;
- были бы преодолены проблемы как множественности, так и недостаточ-
ности процедур принятия решений;
- были бы сокращены искусственность и нерациональность процедур;
- как следствие, была бы повышена доступность содержания правового
регулирования для восприятия;
- как следствие, сократилось бы число ошибок при выборе надлежащей
процедуры.
В то же время было бы полезно унифицировать и диверсифицировать по-
рядок осуществления изменений в территориальном устройстве в зависимости
от круга лиц, правовое положение которых затрагивалось бы тем или иным из-
менением (прежде всего, от численности населения, проживающего в местно-
сти, территориальную принадлежность которой предлагается изменить). Это
позволило бы проводить территориальные преобразования по единой логике,
избегая диспропорций в их процедурном обеспечении, которые в современной
России являются весьма заметными.
12) Федеральный законодатель фактически присвоил себе интерпретацион-
ные функции Конституционного Суда Российской Федерации, по сути первично
регламентировав по собственному усмотрению такие вопросы, как порядок изме-
нения субъектного состава Российской Федерации и порядок изменения прохожде-
ния границ между ее субъектами. Конституционный Суд Российской Федерации в
данном случае, конечно, нельзя обвинить в пассивности. Данный орган не вправе
осуществлять толкование по собственной инициативе. Однако это не устраняет со-
мнений в оправданности законодательной деятельности по предметам, конституци-
онное регулирование в отношении которых является недостаточно ясным.
13) Конституционные положения не исключают с необходимостью воз-
можности существования в составе Российской Федерации наряду с субъекта-
ми Российской Федерации территориальных образований, не имеющих такого
статуса, а также территорий, не относящихся ни к одному из муниципальных
образований. Обосновано, что отсутствие у территориальной единицы статуса
субъекта Российской Федерации или муниципального образования не лишает
ее жителей возможностей участия соответственно в управлении делами госу-
23
дарства или в осуществлении местного самоуправления. Отсутствие такого ста-
туса означает, что такая территориальная единица, не будучи субъектом права,
не способна выступать в качестве собственника имущества и иметь самостоя-
тельный бюджет. Но это не препятствует возможности существования в такой
территориальной единице избираемых и формируемых иным образом органов
представительства интересов жителей и решения населением вопросов регио-
нального или местного значения. Такие органы, конечно, не могут составлять
отдельного уровня публичной власти или являться собственными органами со-
ответствующей территориальной единицы. Формально они относились бы к
системе региональных органов или органов муниципального образования, в со-
став которого входила бы такая территориальная единица.
14) Многие из проблем, усматриваемых рядом исследователей в двойствен-
ности территориального устройства субъектов Российской Федерации, являются
мнимыми или не имеют заметного практического значения. Во-первых, несовпаде-
ние границ административно-территориальных и муниципальных образований со-
всем не составляет бесспорную проблему. Расхождения между территориальными
системами вполне естественны (они вполне типичны и для зарубежных стран). Во-
вторых, далеко не однозначна проблема отсутствия единого законодательного по-
нятия административно-территориального устройства. В современных условиях
функциональность использования словосочетаний «административно-территори-
альное устройство», «административно-территориальное образование», «админи-
стративно-территориальная единица» оказывается невысокой, в связи с чем пред-
ставляется осмысленным изъятие из законодательства этих теоретических терми-
нов. В-третьих, как следствие, нет необходимости стремиться и к строгому законо-
дательному разграничению понятий административно-территориального деления и
территориальной организации местного самоуправления. Не составляет проблемы
и отсутствие отдельных законов, регламентирующих региональное административ-
но-территориальное устройство, поскольку в большинстве субъектов Российской
Федерации административно-территориальное деление служит только для опреде-
ления пространственных пределов деятельности территориальных подразделений
региональных органов исполнительной власти специальной компетенции (мини-
стерств, департаментов, служб, агентств, комитетов, комиссий, инспекций и пр.).
15) Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере террито-
риального устройства России не обладает качеством системности (так, качест-
24
венно однородные преобразования могут проводиться по принципиально разным
процедурным схемам, а конфигурация территориальных единиц разных видов
может меняться синхронно без явной в том необходимости). Однако придание
ему этого качества не должно осуществляться посредством увеличения числа
федеральных и федеральных конституционных законов и тем более за счет
вторжения федерального законодателя в ведение субъектов Российской Федера-
ции. Предлагающиеся специалистами проекты законодательного закрепления
порядка изменения статуса субъекта Российской Федерации, порядка изменения
межрегиональных границ суть полумеры. Первоочередной задачей является
обеспечение согласованности самих актов федерального законодательства. Ре-
шением данной проблемы может служить лишь закрепление ключевых требова-
ний к формированию, преобразованию и изменению конфигурации территори-
альных единиц непосредственно в Конституции Российской Федерации.
16) В наибольшей степени в упорядочении нуждаются процедуры изменения
принадлежности местности к территориальным единицам, обладающим право-
субъектностью, – субъектам Российской Федерации и муниципальным образовани-
ям, а также процедуры изменения их видового статуса. Для осуществления таких
изменений предложена единая логическая схема, включающая порядок иницииро-
вания названных процедур, критерии проведения обязательных и факультативных
референдумов, коллизионные правила, определяющие сравнительную значимость
результатов референдумов, проведенных по одному и тому же вопросу.
17) От объективного права и правовой науки не следует ожидать именно
готовых решений. Их главное признанное назначение в том, чтобы предостав-
лять средства (формы правового регулирования, процедуры принятия решений,
механизмы разрешения разногласий и споров) и алгоритмы их использования.
С правовой точки зрения, необходимо не приведение территориального устрой-
ства в соответствие с общими доктринальными представлениями о федератив-
ных отношениях, а следование легитимным процедурам конституирования тер-
риториальных единиц, изменения их конфигурации, установления и изменения
их правового статуса. Юридически безупречным (оптимальным, идеальным)
является совсем не абстрактное «подлинно федеративное» устройство и не тер-
риториальное устройство, которое обладает заранее заданными количествен-
ными и качественными характеристиками (к каковым относятся число террито-
риальных единиц, степень их самостоятельности, формы их взаимоотношений
25
между собой и с общегосударственными органами), пусть и весьма привлека-
тельными по мнению конкретного автора. Оптимальным следует считать леги-
тимное территориальное устройство (т. е. фактически сформировавшееся на
основании надлежащего использования установленных процедур, адекватно
отражающее волю и интересы надлежащих субъектов права).
Поэтому правовые усилия следует прикладывать не к превращению России в
подлинную федерацию (или к приведению ее фактического состояния в соответст-
вие с декларированной формой) и не к искоренению из российского территориаль-
ного устройства национального фактора (к перестройке ее по так называемому
«территориальному принципу», как предлагается рядом авторов), а к тому, чтобы:
а) определить допустимые пределы трансформации территориального уст-
ройства (например, запреты на проведение некоторых преобразований в течение
установленного срока либо на синхронное проведение тех или иных изменений);
б) выработать систему процедур осуществления преобразований:
- позволяющих выявлять интересы и волю заинтересованных лиц;
- достаточных для достижения правовых результатов необходимого спектра;
- диверсифицированных по сложности сообразно фактической значимо-
сти результатов, достижимых с их помощью;
в) выработать систему процедур преодоления разногласий и разрешения
коллизионных ситуаций;
г) обеспечить выявление несоответствий фактически проводимых преоб-
разований установленным процедурам;
д) обеспечить профессиональную реализацию этих процедур.
Практическая значимость исследования заключается в возможности
использования полученных соискателем выводов для совершенствования Кон-
ституции Российской Федерации, федерального законодательства, законода-
тельства субъектов Российской Федерации, системы нормативных правовых
актов органов местного самоуправления, а также в правоприменительной дея-
тельности. Результаты диссертационного исследования могут быть использова-
ны в качестве методологической основы разработки проектов модельных зако-
нов субъектов Российской Федерации и программ развития территориального
устройства, в качестве базы для дальнейших научных разработок в этой облас-
ти и в преподавании конституционного права Российской Федерации, муници-
пального права Российской Федерации, конституционного права зарубежных
26
стран, теории государства и права, специальных правовых курсов и других
дисциплин, а также при подготовке учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение
на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического
факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносо-
ва. Основные положения проведенного исследования докладывались на всерос-
сийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических
конференциях, семинарах и «круглых столах», проводившихся в МГУ имени
М.В. Ломоносова, Московском государственном юридическом университете
имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Российской академии наук, ИНИОН РАН, Баш-
кирской академии государственной службы и управления при Президенте Рес-
публики Башкортостан, Академии государственного и муниципального управле-
ния при Президенте Республики Татарстан, Правительстве Санкт-Петербурга,
Университете Торонто и др. Результаты диссертационного исследования исполь-
зовались в подготовке материалов для совместной программы Администрации
Президента Российской Федерации и Канадского агентства международного
развития «Содействие реформированию государственного управления в Россий-
ской Федерации» (компонент «Федерализм»), в том числе для разработки курсов
повышения квалификации государственных гражданских служащих, и для Про-
граммы фундаментальных исследований Президиума РАН № 31 «Роль про-
странства в модернизации России: природный и социально-экономический по-
тенциал» (Проект 1.3. «Системная трансформация пространственной организа-
ции постсоветского общества: к новой конфигурации экономического, расселен-
ческого и властного пространства»).
Основные положения проведенного исследования отражены в 50 публи-
кациях, общий объем которых составил более 100 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объеди-
няющих двадцать четыре параграфа, заключения и библиографического списка,
включающего перечень нормативных правовых актов и других официальных
документов и перечень использованных научных и учебно-методических работ.
27
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении характеризуются: актуальность исследования, разработан-
ность проблемы исследования, его цель и задачи, объект и предмет, теоретиче-
ская, методологическая и нормативно-информационная база, научная новизна
исследования и научные результаты, выносимые на защиту, практическая зна-
чимость результатов исследования и их апробация.
Первая глава – «Конституционно-правовая теория территориального
устройства государства: основные понятия, предмет, методология иссле-
дования» – посвящена осмыслению понятий территориального устройства го-
сударства, его формы, территориальной автономии, территориальных образо-
ваний, их правосубъектности, конституционно-правовых принципов террито-
риального устройства и критериев формирования территориальных единиц, ме-
тодологическим и иным проблемам конституционно-правовых исследований
территориального устройства государства.
В первом параграфе («Территориальное устройство государства и тер-
риториальное образование как категории науки конституционного права») кри-
тически осмыслены подходы к пониманию названных явлений, рассмотрены их
альтернативные обозначения и предложены обновленные определения соответ-
ствующих понятий.
Обосновано, что наличие системы теоретико-правовых представлений о тер-
риториальном устройстве не снимает необходимости разработки его целостной
конституционно-правовой концепции. Формирование такой концепции требует
преодоления ряда теоретических проблем, среди которых наиболее существенны:
- фрагментарность и недостаточная координация осмысления территори-
ального устройства в конституционно-правовой науке;
- неаккуратность в использовании категорий территориального устройст-
ва и (или) некритичное отношение к их использованию;
- недоработанность специфического определения территориального (или
государственного) устройства как правового явления.
Показано, что территориальное устройство государства понимается в не-
скольких различных смыслах. По сути, хотя это устройство представляет собой
28
единое явление реальной действительности, ему соответствует несколько поня-
тий, описываемых одним и тем же термином: территориальным устройством
государства именуется и система общественных отношений, и их нормативное
закрепление, и процесс разделения государственной территории, и результат
последнего. Соответственно, с юридической точки зрения, территориальное
устройство государства может быть корректно представлено по меньшей мере в
четырех смежных аспектах:
- как часть сферы правового регулирования и как предмет правового ре-
гулирования, а именно как совокупность общественных отношений по поводу
разделения находящегося под суверенитетом данного государства географиче-
ского пространства на территориальные единицы, установления и изменения их
правового положения, отношений территориальных единиц (при наличии у них
правосубъектности) между собой и с государством, а также отношений между
органами государственной власти и (или) местного самоуправления с различ-
ной территориальной компетенцией;
- как правовая деятельность – по осуществлению названного разделения,
установлению и изменению правового положения территориальных образова-
ний в составе государства, по правовому регулированию названных общест-
венных отношений;
- как нормативное выражение правового регулирования, а именно как со-
вокупность норм-принципов и иных правовых норм, которыми устанавливается
названное разделение, закрепляется правовое положение территориальных еди-
ниц в составе государства, регулируются названные отношения;
- как результат правового регулирования, а именно как фактическое раз-
деление на указанные территориальные единицы и фактические правоотноше-
ния между вышеназванными субъектами.
Как и территориальное устройство государства, территориальное образова-
ние является многоаспектным явлением, весьма сложным для описания посредст-
вом юридических категорий. Поскольку не все территориальные образования об-
ладают правосубъектностью, их общим признаком оказывается совпадение с про-
странственными сферами осуществления публично-значимой деятельности. Та-
ким образом, определить внутригосударственное территориальное образование
29
можно как официально выделенную в пределах территории государства про-
странственную сферу осуществления публично-значимой деятельности.
Во втором параграфе («Типичные проблемы современных конституци-
онно-правовых исследований территориального устройства государства») рас-
смотрен ряд типичных проблем, связанных с выбором предмета исследования и
методологических подходов.
Одна из наиболее распространенных проблем такого рода заключается в
выходе исследований за пределы предметной сферы, познаваемой при помощи
методологического инструментария правовой науки. Междисциплинарные ис-
следования как таковые, безусловно, не составляют проблемы, а, напротив, за-
служивают поощрения. Проблемой является то, что, не будучи основаны на
междисциплинарной компетентности исследователя, политологические, эконо-
мические, социологические рассуждения могут подменять собой юридическое
осмысление предмета или прикрывать незавершенность такого осмысления.
Крупную группу проблем составляет склонность части исследователей к
некритичному пониманию крайне спорных и вероятностных положений, к на-
рушению или искажению причинно-следственных взаимосвязей, к представле-
нию гипотетических суждений как аксиом, к изложению сомнительных оценок
в безапелляционной форме. В число проблем рассматриваемой группы входит
также перенесение логики оценок реальных явлений на ведение споров о поня-
тиях, теоретических признаках и классификациях.
В третьем параграфе («Конституционная правосубъектность территори-
альных образований») рассмотрен ряд теоретических и практических проблем
приобретения внутригосударственными территориальными единицами право-
вого статуса и его реализации.
Показано, что, вопреки расхожему мнению, наличие у каждой территори-
альной единицы правового статуса и правосубъектности – далеко не бесспор-
ный факт. Огромное количество территориальных единиц не имеют прав,
предметов ведения или каких бы то ни было иных элементов правового статуса.
Конституционная правосубъектность «вменяется» территориальному образова-
нию в случае, если органы и должностные лица, пространственная компетенция
которых совпадает с данным территориальным образованием, осуществляют
30
юридически значимые деяния от имени данного территориального образования,
а не от имени вышестоящих лиц (конкретного органа государственной власти,
монарха, государства или иного субъекта). Разделение территориальных еди-
ниц на обладающие и не обладающие правосубъектностью, конечно, имеет ме-
сто не только в России. Оно характерно (и было характерно) для большинства
современных, а также для многих исторических государств.
Аргументировано, что помимо круга территориальных образований, к ко-
торым применим термин «субъект права», ограниченным является и набор эле-
ментов правового статуса (а еще более ограниченным – элементов конституци-
онно-правового статуса), которыми эти образования могут характеризоваться.
В отечественной юридической литературе слабо отражен вопрос о мо-
менте возникновения и продолжительности существования элементов право-
субъектности территориальных образований. Бесспорно лишь, что каждое тер-
риториальное образование, обладающее правовым статусом, в любой момент
времени является правоспособным. Но даже момент возникновения правоспо-
собности территориальной единицы (и возникновения самой территориальной
единицы) можно связывать с различными обстоятельствами. Представляется,
что момент возникновения правоспособности территориального образования
следует ассоциировать с моментом вступления в силу учреждающего его доку-
мента – независимо от формы последнего (в этом качестве может выступить и
общегосударственный или региональный закон, и нормативный договор), а
прекращения – с моментом утраты им силы, если самим этим документом или
документом, обладающим более высокой юридической силой, не предусмотре-
но иное (например, установлена конкретная дата учреждения или упразднения
территориальной единицы).
Дееспособность же территориального образования зависит от фактиче-
ского состояния лиц, призванных выступать от его имени. Представляется, что
территориальное образование, обладающее правосубъектностью, можно счи-
тать дееспособным при любом из следующих условий:
- если фактически существуют (сформированы) органы, полномочные
принимать юридически значимые решения от его имени;
- если такого рода решения могут приниматься на сходе жителей;
31
- при фактическом наличии органа (должностного лица), полномочного
назначать референдум в пределах данного территориального образования, а
также органа, организующего подготовку и проведение референдума.
Спорной представляется конституционно-правовая характеристика тер-
риториального образования как деликтоспособного субъекта. За правонаруше-
ние, вменяемое территориальному образованию, юридическую ответственность
часто несут должностные лица, представляющие данное территориальное обра-
зование. Юридическая (негативная) ответственность же самого территориаль-
ного образования обычно предусматривается нормами не конституционного
права, а иных отраслей права (финансового права, гражданского права).
В целом конституционная деликтоспособность территориальных единиц
слабо согласуется с концепцией правового и демократического, а тем более фе-
деративного государства. Принудительное воздействие на конституционно-
правовой статус территориального образования так или иначе отражается на
фактических возможностях проживающих на его территории граждан по уча-
стию в управлении делами государства. Следовательно, в качестве меры юриди-
ческой ответственности такое воздействие будет неизбежно являться спорным.
Четвертый параграф («Конституционно-правовые принципы террито-
риального устройства и критерии формирования территориальных единиц»)
посвящен проблемам постулирования названных принципов и критериев.
Показано, что понятие принципа применяется в отношении территори-
ального устройства в нескольких близких, но при этом разных смыслах. Во-
первых, территориальное устройство государства не представляет собой едино-
го явления, к которому были бы применимы общие принципы. Во-вторых, сле-
дует различать принципы территориального устройства как современной дан-
ности и принципы, по которым оно было сформировано. В-третьих, под прин-
ципами могут пониматься как основные правила, которым подчиняется само
территориальное устройство, так и идеи (цели), реализации которых оно при-
звано способствовать. В-четвертых, не тождественны принципы территориаль-
ного устройства (функционирования территориального устройства) и принци-
пы его изменения. В-пятых, от принципов как руководящих основ нужно отде-
лять оценочные (измеримые) параметры, используемые при определении до-
32
пустимости или недопустимости создания или ликвидации территориальной
единицы, изменения ее границ и т. п.
Отмечено, что многие из сформулированных в Конституции Российской
Федерации положений принципиального характера, относящихся к территориаль-
ному устройству, в той или иной степени могут быть охарактеризованы как мни-
мые. Действительными же являются лишь немногие из конституционных прин-
ципов территориального устройства России. К ним относятся прежде всего: поли-
тическая самостоятельность субъектов Российской Федерации, их равноправие,
недопустимость изменения их статуса в одностороннем порядке, самоуправление
местных сообществ, недопустимость изменения границ территорий осуществле-
ния местного самоуправления без учета мнения населения. Претензии могут быть
высказаны и в отношении законодательно установленных принципов территори-
альной организации местного самоуправления. Не являются совершенными и за-
конодательные перечни принципов административно-территориального устройст-
ва субъектов Российской Федерации.
Под критериями осуществления изменений в территориальном устройст-
ве предложено понимать измеримые или хотя бы поддающиеся приблизитель-
ной оценке параметры, значения которых позволяют определить допустимость
формирования тех или иных территориальных образований либо установить
потребность в изменении числа территориальных единиц и (или) их конфигу-
рации. Такие критерии могут как следовать непосредственно из принципов тер-
риториального устройства, так и дополнять их. Как и последние, данные крите-
рии не являются универсальными.
Указано, что идейные основы существующего территориального устрой-
ства и принципы, по которым оно было сформировано, вполне могут оказы-
ваться несовпадающими и даже взаимоисключающими. Действующее законо-
дательство «безразлично» к критериям, по которым в свое время были выделе-
ны республики, края, области и другие территориальные образования, имею-
щие сегодня статус субъектов Российской Федерации. Как следствие, принци-
пы выделения территориальных единиц, ставших в разное время субъектами
Российской Федерации, нельзя считать принципами современного территори-
ального устройства России. Скорее, наоборот, принципом равенства субъектов
33
Российской Федерации предполагается «принцип безразличия» к первоначаль-
ным критериям выделения указанных единиц.
В пятом параграфе («Территориальная автономия и смежные понятия»)
обосновано, что строгое отграничение автономных территориальных образова-
ний от субъектов федеративных государств и муниципальных образований
сложно подкрепить практическими аргументами. Для преодоления разногласий
между подходами к соотнесению названных понятий предложена следующая по-
зиция. Многозначность категорий «федерация», «самоуправление» и «автоно-
мия» уже достигла того критического уровня, при котором поиск истины в тер-
минологических спорах оказывается заведомо бесперспективным. В зависимости
от выбранных значений автономное территориальное образование и субъект фе-
дерации или муниципальное образование могут быть представлены и как непе-
ресекающиеся, и как пересекающиеся категории, и как частное и общее понятия.
Исходя из сформулированных в диссертации определений, со смежными
понятиями – субъекта федерации и муниципального образования – понятие ав-
тономной территориальной единицы соотносится следующим образом. Субъек-
ты федеративных государств попадают в категорию автономных территориаль-
ных образований как в узком (предполагающем законодательную самостоя-
тельность), так и в широком (предполагающем распространение категории «ав-
тономия» на административную самостоятельность) смыслах. С муниципаль-
ными образованиями автономные территориальные единицы соотносятся по-
разному в зависимости от широты самостоятельности первых и от широты зна-
чения категории «автономия». Территориальные единицы, обладающие авто-
номией в широком смысле, и муниципальные образования оказываются пере-
секающимися понятиями. Автономия в узком смысле для муниципалитетов не
характерна, то есть в общем случае автономные (в узком смысле) и муници-
пальные образования являются непересекающимися понятиями.
В шестом параграфе («Понятие формы территориального устройства го-
сударства») показано, что представления о форме территориального (государ-
ственного) устройства (как и собственно об этом устройстве) весьма полемич-
ны. В интерпретации конкретных форм территориального устройства государ-
ства правоведы также не вполне единодушны.
34
С учетом схоластического характера данных разногласий высказано
предположение об осмысленности уклонения от дискуссии по данному вопро-
су. Форму территориального устройства уместно рассматривать не как ключе-
вое теоретическое понятие, а лишь как основание деления государств.
Во второй главе – «Основные вопросы типологии» – рассмотрены про-
блемы классификации государств по форме территориального устройства, терри-
ториальных образований, территориального устройства и изменений в нем.
В первом параграфе («Дискуссионность классификации государств по
форме территориального устройства») выявлено, что большинство используе-
мых в юридической науке и практике категорий, относящихся к территориаль-
ному устройству государства, имеет индуктивное происхождение. К таким ка-
тегориям относятся федерация и федеративное устройство, национально-
государственное устройство, административно-территориальное устройство,
регионалистское государство и др. Прямая производность данных категорий от
реальных явлений предопределяет логическую самостоятельность соответст-
вующих понятий по отношению друг к другу: поскольку эти понятия не явля-
ются результатами логического деления общего по отношению к ним понятия,
составить полноценную классификацию они могли бы лишь по случайности.
Для получения же логически безупречной классификации необходимо вы-
брать абстрактное основание типизации, и лишь после получения формально-
логических типов территориального устройства и государств уместно соотносить с
данными типами привычные категории федерации, унитарного государства и др.
При этом представляется допустимым воспользоваться уже существую-
щей терминологической базой, а именно знакомыми еще дореволюционной
науке категориями простых и сложных государств. Для разделения государств
на простые и сложные предложено использовать законодательную (политиче-
скую) автономию территориальных образований в составе государств.
К категории простых по выбранному критерию относятся государства, в
составе которых отсутствуют территориальные образования, обладающие авто-
номией в узком смысле (политической автономией). Сложным же будет счи-
таться любое государство, в составе которого имеется хотя бы одно политико-
автономное территориальное образование. В категорию современных сложных
35
государств в данном смысле попадают федеративные государства, регионали-
стские («регионализованные», «областные») государства, или государства ав-
тономий, сложные унитарные государства.
Второй параграф («Правовые критерии разграничения форм территори-
ального устройства») посвящен решению проблемы определения пределов по-
нятия федеративного и иных государств. Отмечено, что разграничение форм
государственного устройства возможность построения однозначных перечней
признаков федеративного, унитарного, регионалистского и иных государств
весьма сомнительна, поскольку изменчивы сами эти явления. Кроме того, ис-
следователи обычно включают в число признаков государств анализируемой
группы не только квалифицирующие характеристики (служащие для отграни-
чения одной группы от другой), но и некоторые свойства, относящиеся к явле-
ниям более общего порядка. При характеристике форм государственного уст-
ройства часто имеет место смешение их концептуальных свойств с практиче-
скими механизмами и иными средствами, при помощи которых достигается
реализация этих свойств. Эти средства часто позиционируются в качестве сущ-
ностных признаков той или иной формы государственного устройства, хотя бо-
лее справедливо было бы считать их лишь вспомогательными чертами, типич-
ными для того или иного времени и политического контекста.
Из названых групп государств наиболее сложно разграничить федератив-
ные и регионалистские. В качестве критерия их условного разграничения пред-
ложен характер внутригосударственных отношений. Федерация исходя из этого
определена как государство, существующее в юридической действительности в
виде нескольких субъектов права (ими являются собственно федерация как об-
щенациональный уровень государственной власти и члены федерации), право-
вой статус которых позволяет им выступать по определенным вопросам в каче-
стве сторон отношений союзного характера. Ключевыми условиями существо-
вания отношений, которые можно было бы охарактеризовать как союзные, яв-
ляются: наличие объектов, по поводу которых могли бы возникнуть такие от-
ношения, наличие заинтересованности и воли к соучастию в осуществлении го-
сударственной власти, а также процессуальное равноправие сторон (политико-
территориальных образований между собой, общегосударственных и регио-
36
нальных органов государственной власти между собой). Регионалистскими же
в этом случае могут считаться государства не ориентированные на установле-
ние отношений союзного характера либо между политико-территориальными
единицами, либо между последними и общегосударственным уровнем власти.
В третьем параграфе («Типология территориальных образований и тер-
риториального устройства государства») рассмотрены проблемы теоретической
классификации указанных явлений и ее взаимосвязи с юридической практикой.
Показано, что правовая природа территориальных образований проявля-
ется в нескольких взаимосвязанных характеристиках, которые могут служить в
качестве оснований их классификации. Отмечено, что поскольку территориаль-
ные образования разных видов формируются для решения разных задач, различны
и факторы, на которые необходимо обращать внимание при осуществлении тер-
риториальных изменений в отношении единиц разных видов.
В рамках деления по наличию и характеру самостоятельности в качестве
отправного члена классификационного ряда предложено использовать самую ус-
тоявшуюся категорию территориальных образований – административно-террито-
риальные единицы. Исходя из современной практики, определить администра-
тивно-территориальную единицу можно как не обладающее политической авто-
номией образование, выделенное:
- в наиболее узком смысле – для нужд общего государственного управления;
- в промежуточных смыслах – для нужд и общего, и специального (отрас-
левого, функционального и пр.) государственного управления либо для нужд
только общего, но и государственного, и муниципального управления;
- в наиболее широком смысле – для нужд как общего, так и специального
государственного или муниципального управления.
Противопоставлять административно-территориальному устройству и со-
ответствующим образованиям предложено политико-территориальное устрой-
ство и политико-территориальные образования. Последними предложено счи-
тать территориальные единицы, обладающие некоторой самостоятельностью в
осуществлении законотворчества.
В четвертом параграфе («Типология изменений в территориальном уст-
ройстве государства») представлен обстоятельный анализ основных вариантов
37
порядка осуществления внутригосударственных территориальных изменений и
их конституционно-правовых результатов. На основании изложенного сформу-
лирован ряд практически значимых выводов.
Третья глава – «Общие практические проблемы территориального уст-
ройства современных государств» – содержит анализ конституционно-правовых
проблем, характерных для современной России, но не имеющих сугубо российской
специфики: суверенитета и сецессии, выбора типа формального источника консти-
туционно-правового регулирования отношений в сфере территориального устрой-
ства государства, правовой асимметрии в территориальном устройстве.
В первом параграфе («Конституционно-правовые проблемы суверенитета
территориальных образований») проанализированы подходы к оценке названного
явления, зарубежная практика и специфика отечественной доктрины суверенитета.
Показано, что несмотря на разнообразие концепций суверенитета, ради-
кальные противоречия между ними отсутствуют. Большинство разнотолков
предопределяется многозначностью термина «суверенитет». Как следствие,
концепции делимости государственного суверенитета и его дуалистические и
сепаративные теории не следует рассматривать как взаимоисключающие, по-
скольку под суверенитетом в них понимаются разные явления.
Наиболее частый недостаток теоретических построений, связанных с су-
веренитетом в федеративном или ином сложном государстве, заключается в ап-
риорном установлении принадлежности суверенитета тому или иному носите-
лю политической власти. На внутригосударственные отношения неверно пере-
носить логику международного правопорядка, позволяющую конструировать
правовой статус государств исходя из принципа их суверенности. Суверенитет
есть первичная составляющая правового положения государства как субъекта
международного права. Правовое положение же общегосударственного уровня
власти и внутригосударственных территориальных образований производно от
распределения властных функций между ними. В этом случае сделать вывод о
принадлежности суверенитета в том или ином смысле возможно лишь по ре-
зультатам анализа этого распределения, и таким образом, принадлежность су-
веренитета оказывается оценочной характеристикой, вторичной по отношению
к фактическому правовому положению носителей государственной власти.
38
Во втором параграфе («Конституционно-правовые проблемы сецессии
территориальных образований») предпринята попытка пересмотреть устоявшее-
ся отношение к данному феномену и обратить внимание на ряд правовых вопро-
сов, не получивших достаточного освещения в конституционно-правовой науке.
Выявлено, что юридическая допустимость сецессии совсем не означает с
необходимостью наличия у территориальных образований юридического права
сецессии (права на осуществление сецессии). Допустимость сецессии предполага-
ет лишь предоставление населению или полномочным органам того или иного
территориального образования возможности инициировать вопрос об отделении,
добиваться его рассмотрения компетентными органами, использовать законные
средства для достижения желаемого правового результата. Наличие же права се-
цессии означает допущение одностороннего выхода территориальной единицы из
состава государства, и совершенно естественно, что последнее не склонно призна-
вать наличие такого права у территориальных сообществ. В свою очередь отсут-
ствие у внутригосударственных территориальных образований права сецессии со-
вершенно не обязательно означает формальную недопустимость сецессии.
Показано, что формальное запрещение сецессии (в значении не односто-
роннего отделения территориального образования от государства, а принципи-
альной возможности выхода территориального образования из состава государ-
ства) неуместно. Юридические препятствия можно создавать лишь в отноше-
нии деяний субъектов (так, могут преследоваться публичные призывы к на-
сильственному отделению территориального образования от государства), но
не в отношении события сецессии. Формальное признание права сецессии в
свою очередь возможно, но его характер зависит от усмотрения национального
законодателя. Как следствие, специальное закрепление отсутствия у территори-
альных образований права на сецессию в большинстве случаев не меняет их
правового статуса, а носит лишь подтверждающий (декларирующий) характер.
Обосновано, что праву нации на самоопределение не корреспондирует обя-
занность предоставить ей независимость, а принцип территориальной целостности
отнюдь не тождествен юридической нерушимости того или иного государства. Как
следствие, в международно-правовом аспекте право наций на самоопределение не
конфликтует непосредственно с принципом территориальной целостности.
39
Аргументировано, что признание возможности выхода территориального
образования из состава государства – по достаточно сложной процедуре – на
практике могло бы служить не меньшей гарантией обеспечения территориальной
целостности государства, чем абсолютный запрет выхода из состава государства.
В то же время следует безусловно признать, что в странах с низкой правовой и
политической культурой конституционное допущение сецессии может иметь и
разрушительные для государственности последствия.
В третьем параграфе («Проблемы выбора форм конституционно-
правового регулирования отношений в сфере территориального устройства го-
сударства») произведено сопоставление отечественной и зарубежной практики
использования названных форм. На этой основе сформулирован ряд выводов.
В частности, отмечено, что по степени абстрактности положений, посвя-
щенных порядку осуществления изменений в субъектном составе, в территори-
альной организации местного самоуправления, действующая Конституция Рос-
сийской Федерации напоминает временную, принятую на переходный период.
В противоположность конституционным актам других сложных государств
континентальной правовой системы, к которой по формальному выражению
правового регулирования тяготеет современная Россия, в Конституции Россий-
ской Федерации процедуры проведения изменений в территориальном устрой-
стве (равно как и многие другие) лишь упомянуты, что препятствует ее воспри-
ятию и использованию как документа прямого действия.
Отсутствие прямого конституционного закрепления порядка преобразова-
ния территориального устройства приобретает особое значение в связи со спе-
цификой российской законодательной культуры, допускающей вольное развитие
абстрактных конституционных норм в федеральных законах и иных документах.
В этих условиях установление в Конституции Российской Федерации четких и
достаточно конкретных правил могло бы послужить некоторой (конечно, далеко
не абсолютной) гарантией от существенного искажения законодателем консти-
туционного замысла.
В параграфе также рассмотрены вопросы о пределах целесообразного ис-
пользования законов, договоров, судебных решений как форм правового регу-
лирования отношений в сфере территориального устройства государства.
40
В четвертом параграфе («Проблема различий в правовом положении тер-
риториальных образований») показано, что на практике симметрия и асимметрия
правового положения регионов в определенном смысле выступают в диалектиче-
ском единстве. Реализация формально равных правовых возможностей, естест-
венно, может приводить к разнообразным правовым результатам (в том числе к
появлению различий в индивидуальных правовых статусах). В то же время, асим-
метрия в правовом положении регионов может являться основанием правового
равенства граждан. При наличии компактно проживающих национальных, лин-
гвистических, религиозных групп такая асимметрия может обеспечивать, напри-
мер, возможность употреблять родной язык в отношениях с органами публичной
власти, получать бесплатное образование на родном языке, пользоваться резуль-
татами государственной поддержки местных культурных традиций.
В параграфе проанализирован ряд концептуальных и практических проблем
правовой асимметрии в российском территориальном устройстве. В частности,
предложена обновленная трактовка проблемы «сложносоставных» регионов, при-
ведены соображения о допустимости появления непосредственно в составе Рос-
сийской Федерации территориальных образований, которые не имели бы статуса
ее субъектов, а в составе субъектов Российской Федерации – территорий, не отно-
сящихся ни к одному из муниципальных образований, оценены современное со-
стояние и перспективы института административно-территориальных единиц с
особым статусом, созданных на территории бывших автономных округов.
В четвертой главе – «Проблемы современного российского законода-
тельства о территориальном устройстве» – исследованы специфические
сложности отечественного конституционно-правового регулирования отноше-
ний в сфере территориального устройства.
В первом параграфе («Юридико-технические проблемы законодательного
регулирования») рассмотрены нарушения правил и использование ненадлежащих
приемов формулирования, толкования, систематизации правовых положений; соз-
дания (в том числе подготовки проектов), толкования, систематизации, опублико-
вания (обнародования) юридических документов. В числе выявленных проблем:
- чрезмерная абстрактность конституционных и законодательных поло-
жений, неясность, недостаточность или отсутствие законодательных положе-
41
ний, необходимых для реализации конституционных положений, и наличие
иных пробелов в правовой базе территориального устройства;
- законодательное закрепление правил, объективная потребность в кото-
рых отсутствует, перегруженность законодательства нефункциональными тер-
минами, определениями и иными конструкциями, делающими текст неудобочи-
таемым и (или) непонятным для рядового пользователя правовой информации;
- наличие коллизий в содержании источников конституционно-правовых
норм о территориальном устройстве;
- недостаточная унифицированность терминологического аппарата;
- использование в официальных текстах нелогичных, недостаточно гра-
мотных и просто неудачных формулировок;
- использование формулировок, не соответствующих требуемому харак-
теру правового регулирования либо не позволяющих однозначно установить
такой характер.
Второй параграф («Двойственность территориального состава Россий-
ской Федерации и ее субъектов») посвящен проблеме деления как России, так и
ее субъектов одновременно на территориальные единицы, обладающие право-
субъектностью (ими являются соответственно субъекты Российской Федерации
и муниципальные образования), и на иные территориальные единицы.
Высказано мнение, что в качестве значимого преобразования территори-
ального устройства России формирование федеральных округов можно рассмат-
ривать лишь с политологической точки зрения. В формально-юридическом же
отношении факт появления территориальных единиц под названием «федераль-
ные округа» не имел существенного значения. Установлено, что надсубъектные
территориальные образования, подобные современным федеральным округам,
не являются сугубо отечественным явлением. Деление территориальных единиц
субъектов федерации на обслуживающие функции государственного управления
и предназначенные для обеспечения населению возможностей самостоятельно
решать проблемы местного значения также не является российской спецификой.
Показано, что многие из проблем, усматриваемых рядом исследователей
в двойственности территориального устройства субъектов Российской Федера-
ции, являются мнимыми или не имеют заметного практического значения.
42
В третьем параграфе («Проблемы установления, изменения и утраты
конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации») исследо-
ван ряд актуальных вопросов конституционно-правовой теории и практики.
Проблемы в рассматриваемой сфере были разделены на две основные группы:
- связанные с неясностью и многозначностью терминов и различиями между
теоретическими и законодательными значениями одних и тех же конструкций;
- связанные с выбором формы закрепления и изменения конституционно-
правового статуса субъекта Российской Федерации.
Проведенный анализ позволил, в частности, установить, что:
- в рассматриваемой сфере единство науки и практики на данный момент
недостижимо (в современных условиях приходится строго разделять научное ис-
пользование терминов и интерпретацию тех же терминов в тексте нормативных
документов, регулирующих общественные отношения в исследуемой сфере);
- теоретические категории словосочетания «статус субъекта Российской
Федерации» и «изменение статуса субъекта Российской Федерации» пригодны
для абстрактного научного осмысления фактических явлений, но в законода-
тельном тексте оказываются не вполне функциональными;
- под изменением статуса субъекта Российской Федерации в Конституции
Российской Федерации, по-видимому, следует понимать лишь замену одного спе-
циального статуса другим, но не изменение общего или индивидуального статуса;
- имеются основания сомневаться в оправданности использования формы
федерального конституционного закона для регулирования общественных от-
ношений в рассматриваемой сфере;
- федеральному законодателю целесообразно воздержаться от осуществ-
ления регламентации порядка изменения статуса субъектов Российской Феде-
рации в отсутствие толкования Конституционного Суда Российской Федерации
по данному вопросу.
Четвертый параграф («Проблемы установления, изменения и утраты кон-
ституционно-правового статуса муниципального образования») посвящен порядку
осуществления указанных мероприятий, установленному в федеральном и регио-
нальном законодательстве, и практике его реализации. Выявлено, что несовер-
шенство законодательного регулирования может быть отчасти компенсировано
43
практикой, однако это в свою очередь порождает новые проблемы, требующие
правового решения. Например, в федеральном законодательстве не предусмотре-
на возможность преобразования муниципального района в городской округ, хотя
для районов с высокой плотностью населения, состоящих из сливающихся друг с
другом населенных пунктов, претензии на такой статус вполне актуальны. Это
подтверждают попытки таких преобразований под иными обозначениями (преоб-
разование муниципального района в городской округ осуществляется посредст-
вом объединения поселений в составе муниципального района с наделением еди-
ного поселения статусом городского округа и упразднением муниципального рай-
она), причем данная практика находит поддержку со стороны судебной власти. В
то же время, практически существующая возможность обойти названный пробел в
федеральном законодательстве позволяет региональному законодателю подменять
муниципальные районы городскими округами, тем самым ликвидируя поселенче-
ский уровень местного самоуправления.
В пятом параграфе («Проблемы количественных изменений территори-
ального состава Российской Федерации и ее субъектов») рассмотрены следую-
щие вопросы:
- фиксация перечня видов субъектов Российской Федерации в части 1
статьи 5 Конституции Российской Федерации;
- логическая дефектность и понятийная неупорядоченность конституци-
онных и законодательных положений, описывающих количественные измене-
ния территориального состава Российской Федерации;
- несочетаемость конституционных и законодательных конструкций с ря-
дом потенциально востребованных вариантов территориальных изменений;
- политизированность и конъюнктурность конституционно-правовых по-
ложений о территориальном устройстве и об изменениях в нем;
- спорные ситуации, вызываемые практикой реализации Федерального
конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и об-
разования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Для преодоления или устранения данных проблем предложен ряд мер. В ча-
стности, названый перечень, содержащийся в части 1 статьи 5 Конституции Рос-
сийской Федерации, представляется обоснованным считать в определенном смыс-
44
ле констатирующим фрагментом этого положения (без ущерба для регулирующе-
го значения другого его фрагмента – о равноправии субъектов Российской Феде-
рации), препятствующим появлению субъектов Российской Федерации новых ви-
дов, но не исключающим возможности сокращения числа уже имеющихся видов.
В шестом параграфе («Проблемы установления и корректировки границ
территориальных образований») проанализированы: правовая природа назван-
ных границ, понятийный аппарат, процедуры указанных изменений. На осно-
вании проведенного анализа сформулирован ряд выводов.
Во-первых, при справедливости аргументов в пользу ограничения значения
терминов «государственный» и «административный» их употребление нарушает
упорядоченность юридического языка. Выявление государственного, администра-
тивного или иного характера границ внутригосударственных территориальных
образований есть вопрос не о природе этих границ. Эта природа не требует от-
дельного исследования, поскольку производна от статуса соответствующих тер-
риториальных образований. Поэтому характеристика указанных границ есть лишь
результат технического умозаключения, производного от определения терминов.
Во-вторых, конституционная конструкция «изменение границ между
субъектами Российской Федерации» небезупречна:
- не вполне ясно содержание такого изменения (изменяться может лишь
прохождение границы или ее статус);
- такое изменение представлено как непосредственный предмет согласования
между субъектами Российской Федерации, хотя этим предметом должна служить
передача участков местности от одного субъекта Российской Федерации к другому,
тогда как изменение прохождения межрегиональной границы в действительности
лишь сопутствует данной передаче (или выступает в качестве ее следствия);
- буквальное прочтение названного положения не позволяет распростра-
нить его на границу автономного округа, проходящую по территории области, в
состав которой он входит;
- управомочивающее положение части 3 статьи 67 Конституции Россий-
ской Федерации конструктивно не тождественно запрету производить измене-
ния территории субъектов Российской Федерации без их согласия;
45
В-третьих, порядок первичного установления границ между субъектами
Российской Федерации ни в Конституции Российской Федерации, ни в феде-
ральных законах даже не упоминается.
В-четвертых, многочисленность и разрозненность источников, содержащих
положения о прохождении границ субъектов Российской Федерации, обусловли-
вают особую актуальность проблемы систематизации (консолидации). Для этой
цели представляется допустимым использовать форму, предусмотренную для ут-
верждения соглашений между субъектами Российской Федерации – постановле-
ние Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В-пятых, декларировав самоуправленческий характер муниципальных обра-
зований, не вполне верно допускать решение вопросов изменения указанных гра-
ниц без согласия населения (выражаемого им непосредственно). Поэтому в части
2 статьи 131 Конституции Российской Федерации было бы правильным заменить
слова «с учетом мнения» словами «с согласия» и дополнить словами «выраженно-
го путем прямого голосования». Независимо от принятия поправки к названному
конституционному положению федеральный законодатель вправе самостоятельно
усилить гарантии учета мнения населения при решении указанных вопросов.
В пятой главе – «Конституционно-правовая концепция обновления
российского территориального устройства» – представлено авторское виде-
ние конституционно-правовой доктрины территориального устройства россий-
ского государства и ее отражения в законодательстве.
Первый параграф («Необходимость разработки юридической концепции
реформирования территориального устройства») посвящен прежде всего уста-
новлению пределов потенциала юридической науки и практики в этом вопросе.
Проведенный анализ позволил обосновать, что ключевое положение в юридиче-
ской концепции трансформации территориального устройства государства
должны занимать процедуры. Это не означает, что само это устройство следует
отождествлять с процедурами или считать последние его главной составляющей.
Напротив, территориальное устройство государства можно рассматривать во
многих «непроцедурных» аспектах. Но процедура есть один из факторов, фор-
мирующих облик территориального устройства, и в отличие от этого облика в
целом она является выражением юридической мысли и прежде всего правового
46
творчества. Именно на стадии разработки процедур в максимальной мере прояв-
ляются и юридическая концепция реформирования, и юридическая грамотность
(или безграмотность), и именно эта стадия максимально благоприятна для реали-
зации юридико-профессиональных и юридико-научных взглядов.
Во втором параграфе («Принципы и критерии реформирования террито-
риального устройства») предложено три универсальных принципа, которые
представляются наиболее актуальными в современных отечественных условиях.
Первым из них является беспристрастность отношения - к выделяемым в
науке формам территориального устройства, к современному состоянию террито-
риального устройства России, к перспективным направлениям его развития. Фор-
мы территориального устройства государства, как и организационно-правовые
формы юридических лиц, суть лишь средства достижения желаемых результатов.
Они не самоценны и не должны подменять собой эти результаты. Избегать идеа-
лизации заранее выбранных моделей государственного устройства, механизмов
взаимодействия общегосударственных и региональных органов и территориаль-
ных единиц, форм правового регулирования их отношений следует и при оценке
перспективных вариантов территориального развития Российской Федерации.
Вторым является принцип формальной стабильности. Он подразумевает,
что учреждение территориального образования, обладающего правовым стату-
сом (субъекта федерации, муниципального образования и т. п.), или установле-
ние границ такого территориального образования сами по себе накладывают
ограничения на возможность территориальных изменений в будущем.
В качестве третьего предлагается принцип самоценности территориального
устройства (он относится к территориальному устройству вообще как к элементу
формы государства, а не к конкретной форме или модели территориального уст-
ройства). Данный принцип подразумевает, что территориальное устройство и его
преобразования должны не просто играть роль краткосрочных политических
средств (или являться только политическими средствами), но и выполнять само-
стоятельные долговременные функции: служить объединению и выражению во-
леизъявлений проживающих в них лиц, обеспечивать формирование ареалов осу-
ществления властных функций и предоставления государственных услуг и др.
47
Критерии осуществления изменений в территориальном устройстве (в част-
ности, критерии для проведения границ, наделения территориальных образований
тем или иным статусом и лишения их этого статуса) составляют одну из самых
дискуссионных проблем в рассматриваемой сфере. В связи с этим предложена ло-
гическая модель, в рамках которой коллизии между мнениями о желательности или
нежелательности учета разных факторов (национального состава, исторических
традиций, географической конфигурации, хозяйственной однородности и др.) при
создании территориальных единиц оказались бы лишенными оснований.
В третьем параграфе («Концепция процедур трансформации территори-
ального устройства») аргументируется, что в России на данный момент практи-
чески отсутствуют системные представления о процедурах трансформации тер-
риториального устройства, которые можно было бы с уверенностью назвать
юридической концепцией.
Процедуры осуществления изменений в отношении территориальных
единиц требуют увязки с критериями выделения таких единиц. Поскольку тер-
риториальные образования формируются для решения разных задач, различны
и факторы, на которые необходимо обращать внимание при осуществлении
территориальных изменений в отношении единиц разных видов. В пределах
каждой группы территориальных единиц порядок осуществления преобразова-
ний должен подчиняться общей логике, тогда как между процедурами террито-
риальных изменений, относящимися к разным составляющим территориально-
го устройства государства, могут иметь место существенные различия.
В наибольшей степени в упорядочении нуждаются процедуры изменения
принадлежности местности к территориальным единицам, обладающим право-
субъектностью, – субъектам Российской Федерации и муниципальным образовани-
ям. Эти территориальные единицы служат округами осуществления населением
своей власти – непосредственно или через представительные органы и составляют
однородную по сути категорию явлений. Поэтому порядок осуществления таких
изменений уместно привести к единой логической схеме, включающей порядок
инициирования названных процедур, критерии проведения обязательных и факуль-
тативных референдумов, коллизионные правила, определяющие сравнительную
значимость результатов референдумов, проведенных по одному и тому же вопросу.
48
Четвертый параграф («Концепция формального закрепления террито-
риального устройства России и порядка его изменения») посвящен выработке
предложений, относящихся к построению системы источников права, регули-
рующих общественные отношения в исследуемой сфере.
Показано, что на данный момент строгая логика в конституционно-
правовом регулировании отношений в сфере территориального устройства России
отсутствует. Средством исправления ситуации специалисты чаще всего считают
активизацию федерального законотворчества. Однако представляется, что повы-
шение системности конституционно-правовых основ территориального устройст-
ва не должно осуществляться посредством увеличения числа федеральных и фе-
деральных конституционных законов и тем более за счет вторжения федерального
законодателя в ведение субъектов Российской Федерации. Первоочередной зада-
чей является обеспечение согласованности самих актов федерального законода-
тельства. Решением данной проблемы может служить лишь закрепление ключе-
вых требований к формированию, преобразованию и изменению конфигурации
территориальных единиц непосредственно в общегосударственной конституции.
В то же время представляется полезным отказаться – полностью или почти полно-
стью – от использования формы федерального конституционного закона для регу-
лирования отношений в сфере территориального устройства.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования и
обобщены предложения по совершенствованию конституционно-правовой док-
трины территориального устройства и законодательного регулирования отно-
шений в сфере территориального устройства России.
49
НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
I. Монографии, учебные пособия:
1. Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-
правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014 [изд. в 2013 г.]. 432 с. (27,0 п.л.).
2. Лексин И.В. Государственное устройство федераций в составе Евро-
пейского союза: учебное пособие. М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2011, 2012.
272 с. (17,0 п.л.).
3. Федерализм в России и Канаде: курс лекций / Кабышев С.В., Лексин
И.В., Элдер Д. и др. М.: Формула права, 2009. 308 с. (10,5/19,25 п.л.).
II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изда-
ниях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства
образования и науки Российской Федерации:
4. Лексин И.В. Территориальная автономия в системе категорий госу-
дарственного устройства // Конституционное и муниципальное право. 2013.
№ 3. С. 56-61 (1,0 п.л.).
5. Лексин И.В. Соотношение федеративной и регионалистской формы
государственного устройства: проблемы и решения // Научный ежегодник Ин-
ститута философии и права Уральского отделения Российской академии наук.
2012. Выпуск 12. С. 476-486. (0,8 п.л.)
6. Лексин И.В. К вопросу о форме государственного (территориального) уст-
ройства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 54-59 (1,0 п.л.).
7. Лексин И.В. Изменения в территориальном устройстве государства:
вопросы типологии и терминологии // Проблемный анализ и государственно-
управленческое проектирование. 2012. Том 5. № 4 (24). С. 53-65 (1,1 п.л.).
8. Лексин И.В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве го-
сударства: теория и практика // Государственное управление. Электронный
вестник. № 35. Декабрь 2012 г. (2,3 п.л.).
50
9. Лексин И.В. Территориальное устройство государства: проблемы
предмета и методологии конституционно-правового исследования // Вестник
Московского университета. Серия 11. Право. 2012. № 2. С. 42-57 (1,1 п.л.).
10. Лексин И.В. Государственное устройство России: некоторые пробле-
мы юридической теории и практики // Сравнительное конституционное обозре-
ние. 2012. № 3 (88). С. 85-97 (1,3 п.л.).
11. Лексин И.В. Юридико-техническая оценка Конституции как основы
территориального устройства России // Проблемный анализ и государственно-
управленческое проектирование. 2012. Том 5. № 2 (22). С. 99-105 (0,6 п.л.).
12. Лексин И.В. К вопросу о суверенитете в федеративном государстве //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 26-31 (0,8 п.л.).
13. Лексин И.В. Трансформация конституционной концепции: от местно-
го самоуправления к государственному управлению на местном уровне // Госу-
дарственное управление. Электронный вестник. № 29. Декабрь 2011 г. Номер в
Информрегистре 04201100039/0104 (0,8 п.л.).
14. Лексин И.В. Специфика территориальной организации местного
управления и самоуправления в Канаде // Проблемный анализ и государствен-
но-управленческое проектирование. 2011. Том 4. № 2. С. 99-108 (0,8 п.л.).
15. Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в
конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право.
2011. № 2. С. 29-34 (0,9 п.л.).
16. Лексин И.В. Территориальное образование как субъект правовой ответст-
венности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 46-51 (0,8 п.л.).
17. Лексин И.В. Сравнение политических систем субъектов федерации в
США и Канаде // Проблемный анализ и государственно-управленческое проек-
тирование. 2010. Том 3. № 2. С. 60-72 (1,1 п.л.).
18. Лексин И.В. Конституционно-правовая ответственность территори-
ального образования // Научные труды. Российская академия юридических на-
ук. Выпуск 10. В 3 томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2010.
С. 691-695 (0,4 п.л.).
51
19. Лексин И.В. Федеративное устройство современной Германии: про-
блемы и направления преобразований // Российский юридический журнал.
2009. №. 5 (68). С. 121-133 (1,1 п.л.).
20. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Германии после
второй мировой войны // Российский юридический журнал. 2009. №. 4 (67).
С. 85-94 (0,9 п.л.).
21. Лексин И.В. Территориальное устройство Веймарской республики и
фашистской Германии: проблемы и достижения // Российский юридический
журнал. 2009. № 3 (66). С. 71-81 (0,9 п.л.).
22. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Германии: от
падения «первой империи» до расцвета «второй империи» // Российский юри-
дический журнал. 2009. № 2 (65). С. 48-60 (1,2 п.л.).
23. Лексин И.В. Территориальное устройство Германского королевства и
Священной Римской империи // Российский юридический журнал. 2009.
№ 1 (64). С. 37-51 (1,5 п.л.).
24. Лексин И.В. Современные реформы и федеративное устройство Рос-
сии // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство
и общество). 2008. № 4. С. 37-50 (0,9 п.л.).
25. Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка
изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и му-
ниципальное право. 2008. № 8. С. 13-17 (0,8 п.л.).
26. Лексин И.В. Территориальное устройство Австрии: эволюция и со-
временное состояние // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.
С. 32-39 (1,2 п.л.).
27. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Индийского Союза
// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. С. 33-40 (1,2 п.л.).
28. Лексин И.В. Договор о разграничении предметов ведения и полномо-
чий: реальность или иллюзия? // Власть. 2007. № 12. С. 47-53 (0,9 п.л.).
29. Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в
Канаде // Федерализм. 2007. № 4. С. 155-168 (1,0 п.л.).
52
30. Лексин И.В. Соглашения в системе австрийского федерализма // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2007. № 9. С. 29-32 (0,6 п.л.).
31. Лексин И.В. Отношения между федеральным и провинциально-
территориальным уровнями управления в Канаде // Вестник Московского универси-
тета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2007. № 2. С. 81-102 (1,4 п.л.).
32. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Канады // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 38-43 (0,8 п.л.).
33. Лексин И.В. Конституционное значение понятия «единая система ис-
полнительной власти» // Сравнительное конституционное обозрение. 2006.
№ 1 (54). С. 119-122 (0,5 п.л.).
III. Публикации в иных источниках:
34. Лексин И.В. Законодательная самостоятельность регионов: некоторые
критические замечания // Актуальные проблемы истории, политики и права:
сборник научных трудов преподавателей и адъюнктов. Екатеринбург: Ураль-
ский юридический институт МВД России, 2012. Выпуск 12. С. 32-37 (0,4 п.л.).
35. Leksin Ivan. Legal Issues of Russian Federalism: Prerequisites and Implications
of Recent Legislative Reforms // Global Legal Issues. Seoul, Korea
Legislation Research Institute, 2012. Pp. 459-504 (3,0 п.л.).
36. Лексин И.В. Роль права и политики в трансформации территориаль-
ного устройства Российской Федерации // Конституционное право и политика:
сборник материалов международной научной конференции: Юридический фа-
культет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012 года / Отв. ред. д.ю.н.,
проф. Авакьян С.А. М.: Издательство «Юрист», 2012. С. 305-311 (0,4 п.л.).
37. Лексин И.В. Проблема инновационности правовой основы государст-
венного устройства России // Сборник тезисов докладов III Международной на-
учно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового
обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения) МГЮА
имени О.Е. Кутафина. Секция конституционного и муниципального права.
Сборник тезисов / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 182-186 (0,4 п.л.).
53
38. Лексин И.В. Дефекты конституционной основы территориального уст-
ройства России // Развитие России и конституционное строительство: теория,
методология, проектирование. Материалы Всероссийской научной конференции
(Москва, 21 октября. 2011 г.). М.: Научный эксперт, 2012. С. 139-146 (0,6 п.л.).
39. Лексин И.В. Реформа территориального устройства Бельгии: проблемы и
перспективы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Ма-
териалы 8-й международной конференции факультета государственного управления
МГУ имени М.В. Ломоносова; 26-28 мая 2010 г.: В 3 ч. Часть 3 / Отв. ред. И.Н. Мыс-
ляева. М.: Издательство Московского университета, 2011. С. 68-76 (0,7 п.л.).
40. Лексин И.В. Специфика современного государственного устройства
Бельгии // Современные проблемы конституционного и муниципального строи-
тельства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной науч-
ной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Моск-
ва, 10-13 марта 2010 года / Ответственный редактор – доктор юридических на-
ук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Авакьян. М.: «Издатель-
ский дом РоЛиКс», 2010. С. 277-282 (0,6 п.л.).
41. Лексин И.В. Федерация как сложная форма государственного устрой-
ства // Современные тенденции развития федеративных отношений в Канаде и
Российской Федерации: материалы третьего российско-канадского семинара, 18-
19 июня 2009 г. / Отв. за вып. Е.Н. Коршун, А.П. Рыбцова; науч. ред.
А.Н. Ершов. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. С. 37-59 (1,5 п.л.).
42. Лексин И.В. Региональное устройство Испании: современное состояние
и перспективы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации:
7-я международная конференция факультета государственного управления МГУ
имени М.В. Ломоносова; 27-29 мая 2009 г.: Материалы конференции: в 2-х ч.:
Ч. 2 / Отв. ред. Мысляева И.Н. М.: МАКС Пресс, 2009. С. 118-126 (0,7 п.л.).
43. Лексин И.В. Федеративные отношения в современной Германии //
Проблемы государственной политики регионального развития России / Мате-
риалы Всероссийской научной конференции (Москва, 4 апреля 2008 г.). М.: На-
учный эксперт, 2008. С. 633-647 (1,0 п.л.).
54
44. Лексин И.В. Роль правового регулирования в формировании и реали-
зации государственной инновационной политики на федеральном и региональ-
ном уровнях // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11.
С. 21-22 (0,3 п.л.).
45. Лексин И.В. О неформальных соглашениях между органами государ-
ственной власти в Российской Федерации // Государственное управление в XXI
веке: традиции и инновации: Материалы 6-й международной конференции фа-
культета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (29-31 мая
2008 г.). М.: МАКС Пресс, 2008. С. 514-521 (0,5 п.л.).
46. Лексин И.В. Пробелы и дефекты в конституционно-правовом регули-
ровании порядка проведения преобразований территориального устройства
Российской Федерации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути
их устранения. Материалы международной научной конференции. Юридиче-
ский факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28-31 марта 2007 года / Под ред.
проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 415-426 (0,7 п.л.).
47. Лексин И.В. Правовая и политическая организация государственного
управления в Канаде // Государственное управление в XXI веке: традиции и
инновации: Материалы 5-й международной конференции факультета государ-
ственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31 мая – 2 июня 2007 г.).
М., 2007. С. 970-976 (0,8 п.л.).
48. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства США // Форму-
ла права. 2006. № 1(5). С. 68-78 (1,4 п.л.).
49. Законодательные предпосылки сотрудничества и взаимодействия фе-
деральных и региональных органов исполнительной власти // Федерация в Ка-
наде и России: теория и практика / Под ред. С.А. Бастанжиевой,
С.В. Кабышева, И.В. Лексина. М.: Формула права, 2006. С. 78-82 (0,4 п.л.).
50. Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих
изменений в территориальном устройстве Российской Федерации // Формула
права. 2005. № 1(4). С. 12-34 (3,5 п.л.).
тельном учреждении высшего профессионального образования «Московский го-
сударственный университет имени М.В. Ломоносова» (юридический факультет)
Научный консультант:
Авакьян Сурен Адибекович
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Васильева Татьяна Андреевна
доктор юридических наук, доцент
федеральное государственное бюджетное учреждение науки
Институт государства и права Российской академии наук
(ИГП РАН), заведующая сектором сравнительного права
Керимов Александр Джангирович
доктор юридических наук, профессор
ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации»,
профессор кафедры конституционного права юридического
факультета имени М.М. Сперанского
Пастухова Надежда Борисовна
доктор юридических наук, доцент
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический
университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор
кафедры конституционного и муниципального права
Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский
университет “Высшая школа экономики”»
Защита состоится 26 декабря 2013 года в 16 часов на заседании
диссертационного совета Д 501.001.74 при Московском государственном
университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1,
Ленинские горы, д. 1, корп. 13-14 (4-й учебный корпус), аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной
библиотеки Московского государственного университета имени
М.В. Ломоносова по адресу: г. Москва, Ломоносовский проспект, д. 27,
Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812.
Автореферат разослан «_____» ноября 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета П.Л. Полянский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблемы территориального уст-
ройства выступают в числе основных факторов, определяющих направление
развития российской государственности. Конечно, не все такие проблемы име-
ли и имеют конституционно-правовой характер, однако можно утверждать, что
конституционно-правовая проблематика территориального устройства государ-
ства всегда занимала особое место в политико-правовом развитии как совет-
ской, так и постсоветской России, характеризовалась высокой остротой, а с те-
чением времени ее научная и практическая значимость лишь возрастала.
За прошедшее столетие Россия пережила несколько коренных изменений в
форме государственного устройства, ряд реформ административно-территори-
ального устройства и местного самоуправления, множество серьезных и незна-
чительных преобразований в территориальном составе. Начало XXI в. относится
к числу периодов хотя и не коренных, но весьма активных изменений в данной
сфере: 11 субъектов Российской Федерации были вовлечены в процесс объеди-
нения, изменено прохождение границ между Москвой и Московской областью
(причем данное изменение затронуло население, численность которого сущест-
венно превышает численность населения каждого из шести автономных округов,
прекративших существование в результате образования новых субъектов Рос-
сийской Федерации), в ходе реформы местного самоуправления созданы, преоб-
разованы, упразднены тысячи муниципальных образований.
В России накопилось множество как теоретических, так и практических
сложностей, относящихся к юридической составляющей территориального уст-
ройства государства. Работы ряда ученых-юристов оказались перенасыщены по-
литологической, управленческой, экономической, социологической риторикой.
Целостная научная концепция территориального устройства (аналогичная кон-
цепциям национально-государственного и административно-территориального
устройства советского государства), которая отражала бы современные отечест-
венные реалии и зарубежные тенденции, по сути, не разработана. Приоритетными
предметами теоретических разработок в данной сфере чаще всего выступают фе-
дерализм, местное самоуправление, федеральное и региональное законодательст-
во, тогда как акцент на исследовании собственно территориального устройства не
4
является распространенным. Указанные явления чаще всего рассматриваются в
качестве отдельных предметных областей, а их исследования закономерно оказы-
ваются не вполне скоординированными между собой. Весьма широк спектр мне-
ний специалистов и по каждому конкретному предмету. Само по себе это, конеч-
но, не составляет проблемы, однако неоднородность оценок одних и тех же прак-
тических обстоятельств (например, формы государственного устройства Россий-
ской Федерации, учета национального состава населения при формировании тер-
риториальных единиц) зачастую объясняется не столько разнообразием правовых
аргументов, сколько субъективными предпочтениями авторов исследований.
Отсутствует и официальная доктрина развития территориального устрой-
ства. Все большее число претензий вызывает содержание законодательства о
территориальном устройстве – как на федеральном уровне, так на уровне субъ-
ектов Российской Федерации, причем с развитием правового регулирования от-
ношений в сфере территориального устройства уровень юридической техники
лишь снижается. Многие насущные проблемы (суверенитета, сецессии, порядка
изменения состава Российской Федерации, территориальной основы местного
самоуправления) получили юридическое разрешение, но обоснованность офици-
альной позиции по этим вопросам вызывает определенные сомнения. В сравне-
нии с развитыми правовыми государствами рациональность установленных в
Российской Федерации процедур осуществления территориальных изменений
невысока. Конституционно и законодательно предусмотренные процедуры су-
ществуют как бы независимо друг от друга, не составляя цельной системы, а
сложность этих процедур недостаточно согласована со значимостью правового и
фактического результата, достижимого с их помощью.
Решение названных проблем или, по крайней мере, их обстоятельная и
непредвзятая оценка представляется более чем своевременным как для науки
конституционного права, так и для юридической практики. В отсутствие цело-
стной конституционно-правовой концепции территориального устройства го-
сударства, конечно, могут существовать и наука, и законотворчество, и право-
применение, но для повышения их качественного уровня наличие ясных, ра-
циональных, согласованных представлений об этом устройстве видится весьма
желательным. В то же время актуальным является и избавление от иллюзий о
«некачественном» территориальном устройстве как о первопричине отечест-
5
венных национальных, экономических, управленческих проблем. У территори-
ального устройства, а тем более, у правовых инструментов его изменения име-
ются вполне осязаемые пределы воздействия на реальные жизненные обстоя-
тельства, и с существованием этих пределов необходимо считаться, не припи-
сывая территориальным реформам свойства панацеи и не ожидая от них заве-
домо недостижимых результатов.
Научная разработанность темы исследования. К масштабному осмысле-
нию территориального (государственного) устройства отечественные правоведы
приступили сравнительно позже своих западноевропейских и американских кол-
лег и в связи с этим во многом основывались на иностранных концептуальных
разработках. Данная проблематика связывалась прежде всего с зарубежным эмпи-
рическим материалом, тогда как отечественное территориальное устройство, во-
первых, в качестве объекта исследования принималось сравнительно немногочис-
ленными специалистами, а во-вторых, анализировалось фрагментарно (в части
правового положения Финляндии, Польши и вассальных азиатских государств).
Среди зарубежных ученых, работы которых повлияли на формирование пред-
ставлений о территориальном устройстве государства, федерализме, автоно-
мии, местном управлении и самоуправлении в дореволюционной российской
правовой науке, – И.К. Блюнчли, Ю. Гачек, Л. Дюги, Г. Еллинек, А. де Токвиль.
Труды отечественных исследователей второй половины XIX – начала ХХ
вв. – А.С. Алексеева, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского,
В.М. Грибовского, А.И. Елистратова, А.А. Жилина, И.А. Ильина, Ф. (Б.)А. Кис-
тяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Косто-
марова, Н.И. Лазаревского, М.Я. Лазерсона, А.В. Лохвицкого, Н.И. Палиенко,
М.И. Свешникова, А.Т. Снарского, Б.Н. Чичерина, Л.А. Шалланда, А.С. Ящен-
ко – заложили качественную основу для осмысления проблем территориально-
го устройства. Однако ход формирования отечественной концепции последне-
го, как известно, был скорректирован резкой сменой социально-политического
строя. В первые послереволюционные десятилетия проблемы территориального
устройства Советской России и нового союзного государства рассматривали, в
частности, К.А. Архиппов, Г.С. Гурвич, В.Н. Дурденевский, С.А. Котляревский,
В.И. Ленин, Д.А. Магеровский, Б.Д. Плетнев, И.В. Сталин, И.П. Трайнин,
А.М. Турубинер, Н.Н. Фиолетов. Советской юридической науке удалось обос-
новать уникальное федеративное устройство, а административно-территори-
6
альное устройство увязать с хозяйственным развитием (хотя, конечно, идеи
проведения административно-территориальной реформы на основе экономиче-
ского районирования высказывались и прежде – с первых десятилетий XIX в.).
В послевоенные десятилетия проблемы территориальной автономии и уст-
ройства советских и «буржуазных» федераций были обстоятельно исследованы в
монографиях, статьях, учебниках Г.В. Александренко, И.Н. Ананова, О.В. Берен-
деева, А.И. Денисова, З.Г. Еникеевой, Д.Л. Златопольского, Б.Л. Железнова,
А.И. Кима, М.Г. Кириченко, И.М. Кислицына, Е.И. Колюшина, М.И. Куличенко,
К.Д. Коркмасовой, Н.Я. Куприца, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, М.А. Митюкова,
А.А. Мишина, Р.С. Мулукаева, Ф.А. Муртаза-Оглы, С.Я. Ошерова, В.А. Пертцика,
А.И. Потапова, С.М. Равина, А.В. Радвогина, В.А. Рахлевского, С.И. Русиновой,
П.Г. Семенова, Ю.Г. Судницина, Я.Н. Уманского, Н.П. Фарберова, А.М. Халилова,
Р.Ш. Хафизова, О.И. Чистякова, Б.В. Щетинина, А.Ф. Югая, Ш.Ш. Ягудина,
С.И. Якубовской, административно-территориального устройства – в работах
В.А. Барахтяна, А.В. Лужина, В.А. Немцева, Р.С. Павловского, В.А. Ржевского,
В.А. Рянжина, А.А. Транина, М.А. Шафира, А.А. Югова.
Следует подчеркнуть, что, несмотря на распространенную критику принятой
в советское время формы подачи научного материала, эти исследования выделяют-
ся на фоне некоторых объемных современных трудов цельностью изложения, кон-
кретностью, четкостью формулировок, ясностью выводов, авторской оригинально-
стью и отсутствием излишних претензий на всеохватность, реализация которых за-
частую заставляет жертвовать единством и содержательностью исследования.
Огромное количество монографий и статей посвящено современным феде-
рализму и федерации, в том числе: комплексной характеристике федерализма –
работы М.В. Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, Р.В. Енгиба-
ряна, В.Г. Ермакова, Т.В. Заметиной, Л.М. Карапетяна, Ю.В. Кима, А.В. Ки-
селевой, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, А.В. Нестеренко, А.А. Сер-
геева, Э.В. Тадевосяна, Д.С.-М. Тэпса, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина; историче-
ским аспектам российского федерализма – Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой,
Ю.А. Дмитриева, А.Ю. Хованских, Ю.Л. Шульженко, Ю.Ф. Ярова; сопоставле-
нию Российской Федерации с иными федеративными государствами –
М.Н. Марченко, А.Н. Мочалова, М.С. Саликова, Б.Н. Топорнина, А.М. Фарукши-
на, М.Х. Фарукшина; форме государственного устройства России – Д.В. Замыш-
ляева, А.Н. Кокотова, Ф.М. Раянова; конституционно-правовому статусу субъек-
7
тов Российской Федерации – С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, В.И. Бырлэдяну,
В.В. Володина, Б.Д. Дамдинова, В.В. Иванова, В.А. Кряжкова, А.Н. Лебедева,
А.А. Ливеровского, Д.Н. Миронова, С.В. Нарутто, В.В. Невинского, А.Х. Пихо-
ва, С.Л. Сергевнина, ответственности субъектов федеративных отношений –
И.Н. Барцица, В.А. Виноградова, А.А. Кондрашева, Н.М. Колосовой и др.
Актуальным вопросам внутригосударственных территориальных измене-
ний и анализу их результатов посвящены исследования К.Н. Княгинина,
Ф.Ф. Конева, С.В. Нагаевой, О.П. Личичана, Т.Я. Хабриевой, А.Н. Черткова,
Э.С. Юсубова. Отечественные проблемы современного административно-
территориального устройства проанализированы В.Н. Афонькиным, А.А. Де-
миным, С.П. Калининым, А.Н. Максимовым, территориальной организации ме-
стного самоуправления – О.И. Баженовой, Г.В. Барабашевым, Н.С. Бондарем,
В.И. Васильевым, А.А. Замотаевым, Н.Л. Пешиным, В.В. Пылиным, Н.С. Тимо-
феевым, В.И. Фадеевым, Е.С. Шугриной и другими специалистами.
Современное государственное устройство зарубежных стран проанализи-
ровано в трудах А.С. Автономова, А.М. Арбузкина, М.В. Баглая, Я.Е. Борисова,
Е.Р. Кастеля, Д.А. Ковачева, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, А.В. Малько,
Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, А.М. Осавелюка, Б.А. Страшуна, Л.М. Энтина
и других. Рядом ученых проведены специальные исследования современных
проблем территориальной автономии (среди них – А.Ю. Белодед, Н.В. Витрук,
М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Н.В. Лукашева, В.В. Невинский).
При многочисленности научных трудов, которые в той или иной мере дают
конституционно-правовую характеристику территориальному (государственному)
устройству, последнее как целостный самостоятельный предмет конституционно-
правовая исследования редко привлекает внимание отечественных специалистов.
За последние годы по тематике территориального устройства государства защище-
но несколько интересных диссертаций на соискание ученой степени кандидата
юридических наук (среди их авторов стоит отметить В.В. Бессонову, Е.А. Гейн,
М.В. Гончарова, В.В. Кульчевского, А.К. Лабутина, А.А. Муравьева,
М.И. Суборова), однако данные работы посвящены преимущественно анализу по-
нятий, классификациям, описанию истории вопроса и анализу федеральных кон-
ституционных законов об объединении субъектов Российской Федерации.
Многими из названных ранее авторов были защищены диссертации на со-
искание ученой степени доктора юридических наук по смежным темам (посвя-
8
щенные федерализму, децентрализации, суверенитету и др.). А.С. Саломаткиным
было проведено масштабное исследование отечественного территориального уст-
ройства по состоянию на середину 1990-х гг. А.Н. Чертковым в 2012 г. защищена
диссертация на тему «Правовое регулирование территориального устройства Рос-
сии: концепция и прогноз». В ней автором поднимается ряд важнейших проблем,
но выбранная ученым междисциплинарная направленность исследования обусло-
вила практическую невозможность акцентировать внимание на ряде конституци-
онно-правовых проблем территориального устройства государства.
В целом, несмотря на многочисленность и многообразие научных работ,
относящихся к выбранной сфере исследования, ее осмысление остается фраг-
ментированным. Попытки же комплексного изучения территориального уст-
ройства, предпринимавшиеся до настоящего времени, способствовали не
столько концентрации на юридических проблемах и подчинению их решения
единому замыслу, сколько выходу исследования за рамки правовой материи.
Указанные обстоятельства позволяют заключить, что избранная для дис-
сертационного исследования тема нуждается в дальнейшей разработке. Весьма
актуальным является проведение критического, цельного, сосредоточенного на
юридических проблемах исследования конституционно-правовой проблемати-
ки территориального устройства государства, основанного на накопленном
опыте его теоретического осмысления и современной практике правового регу-
лирования отношений в сфере территориального устройства государства.
В качестве целей исследования поставлены:
- упорядочение конституционно-правовых представлений о территори-
альном устройстве государства;
- выявление конституционно-правовых проблем территориального уст-
ройства современного государства и, в частности, России; установление спосо-
бов устранения или преодоления этих проблем;
- разработка на этой основе конституционно-правовой концепции обнов-
ления территориального устройства Российской Федерации.
Задачи исследования. Для достижения названных целей были поставле-
ны следующие задачи:
1) Обосновать самостоятельность конституционно-правовой науки (по
отношению к теории государства и права) в осмыслении теоретических и прак-
тических проблем территориального устройства и незаменимость конституци-
9
онно-правовых суждений о территориальном устройстве общетеоретическими
и государствоведческими.
2) Переосмыслить предметные и методологические основы конституци-
онно-правовых исследований территориального устройства государства.
3) Переработать подходы к определению ключевых понятий, к типиза-
ции территориальных единиц, территориального устройства, его изменений.
4) Сформулировать новые конституционно-правовые представления о
правосубъектности территориальных образований, ее составляющих, автономии,
суверенитете, сецессии, правовой асимметрии в территориальном устройстве.
5) Проанализировать практику территориальной организации Россий-
ской Федерации и ряда других сложноустроенных государств.
6) Представить логические решения выявленных проблем и дать реко-
мендации по использованию этих решений в юридической практике.
7) Разработать общую конституционно-правовую концепцию обновле-
ния российского территориального устройства, включающую представления о
принципах, критериях, процедурах реформирования территориального устрой-
ства России и формах его закрепления.
Объектом исследования явились общественные отношения, подвер-
гающиеся конституционно-правовому регулированию при установлении и из-
менении внутригосударственного территориального устройства, а также право-
отношения, складывающиеся в результате такого регулирования.
Предмет исследования составили: научные представления о территори-
альном устройстве; сформулированные в источниках конституционного права
нормы, регулирующие общественные отношения в сфере территориального
устройства Российской Федерации и иных государств; практическая реализация
названных норм; конституционно-правовые проблемы теории и практики
структурирования государственной территории.
Теоретической основой диссертационного исследования явились:
- отечественные и зарубежные учения о государственности, суверенитете,
территориальности, правосубъектности, правоотношении, компетенции, юриди-
ческой ответственности, правотворчестве, источниках права, реализации и тол-
ковании права, юридической технике, сформулированные в работах Н.Г. Алек-
сандрова, А.С. Алексеева, С.С. Алексеева, И. Бентама, И.К. Блюнчли, Н.А. Бог-
дановой, Ж. Бодэна, Г. Гегеля, Т. Гоббса, А.Д. Градовского, Р. Давида, Л. Дюги,
10
Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева,
О.Э. Лейста, В.О. Лучина, К. Маркса, Г.И. Муромцева, В.С. Нерсесянца,
Ф.К. Савиньи, Б.А. Страшуна, А. де Токвиля, Р.О. Халфиной, Б.Н. Чичерина,
Л.А. Шалланда, Г.Ф. Шершеневича, Ф. Энгельса, Л.М. Энтина, Л.С. Явича и
многих других исследователей;
- научные труды о сущности федеративных и унитарных государств, центра-
лизации и децентрализации, автономии, распределении суверенитета, национально-
государственном устройстве, местном самоуправлении, разделении властей И.
Альтузиуса, Г.В. Барабашева, Г. Вайца, А. Гамильтона, Ю. Гачека, Дж. Джея, Т.
Джефферсона, Г. Еллинека, Д.Л. Златопольского, Дж. Кальгуна, Л.М. Карапетяна,
Ф.Ф. Кокошкина, И.А. Конюховой (Умновой), Дж. Локка, М.А. Митюкова,
А.А. Мишина, Ш. Монтескье, Дж. Мэдисона, М.И. Свешникова, Т.Я. Хабриевой,
Г.Н Чеботарева, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, А.С. Ященко и других;
- исследования отечественной специфики конституционно-правового ре-
гулирования, современных тенденций и перспектив его развития, проблем реа-
лизации конституционно-правовых норм, системы его источников и их особен-
ностей, проведенные С.А. Авакьяном, Н.А. Бобровой, В.Л. Зивсом, Т.Д. Зра-
жевской, В.Т. Кабышевым, С.Ф. Кечекьяном, Е.В. Колесниковым,
Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучиным, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомировым и мно-
гими другими учеными.
В качестве методологической основы исследования выступил всеобщий
метод материалистической диалектики, позволяющий подвергать осмыслению
проблемы политико-правовой действительности во всем их практическом мно-
гообразии. Среди общенаучных методов исследования были задействованы
общие логические приемы (абстрагирование, аналогия, анализ, дедукция и ин-
дукция, обобщение, синтез), вероятностный метод, системный подход. Анализ
нормативно-правовой базы осуществлялся посредством формально-догмати-
ческого, сравнительно-правового (как синхронического, так и диахроническо-
го), историко-правового методов. Совместно с названными методами приме-
нялся метод толкования, необходимый для выработки практических рекомен-
даций. Широко использовались методы правового прогнозирования, правового
моделирования и экстраполяции. При рассмотрении практических явлений бы-
ли востребованы методы, относящиеся к иным областям научного знания, а
именно, математические и статистические методы.
11
Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования со-
ставили Конституция Российской Федерации, международные договоры и акты
международных организаций, федеральные конституционные законы, феде-
ральные законы, нормативные правовые акты федеральных органов государст-
венной власти, договоры между органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов, конституции, уставы и иные законы субъектов Рос-
сийской Федерации, договоры и соглашения между органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции (ос-
новные законы) и иные законы СССР и РСФСР, решения их органов государст-
венной власти и управления, конституционные акты и договоры зарубежных
государств, сборники нормативных документов и аналитических материалов,
материалы парламентских слушаний, научных и научно-практических конфе-
ренций, семинаров и «круглых столов».
Научная новизна диссертационной работы определяется следующими
обстоятельствами.
Во-первых, в последнее время потенциал монографических междисципли-
нарных и комплексных исследований часто оказывается переоцененным. В диссер-
тации использован противоположный подход, заключающийся в ограничении ана-
лизируемой сферы сугубо правовыми проблемами. Это в свою очередь:
- обеспечило возможность их тщательного и сосредоточенного осмысления;
- позволило избежать подмены юридических решений поставленных за-
дач политологическими и иными неправовыми выводами.
Во-вторых, в диссертации подвергнуты сомнению накопленные за по-
следние десятилетия правовые и политико-правовые стереотипы. В частности,
преобладает критический подход к оценке:
- традиционных трактовок форм территориального устройства;
- привычных подходов к соотношению понятий;
- принятых классификаций;
- распространенных интерпретаций причинно-следственных взаимосвя-
зей между свойствами территориального устройства и смежными явлениями;
- восприятия федерализма и федеративной формы государственного уст-
ройства как непререкаемых ценностей;
- характеристики некоторых фактических свойств территориального уст-
ройства Российской Федерации как дефектов последнего.
12
В-третьих, к ряду вопросов, прежде подвергавшихся исследованию по-
средством формально-догматического, сравнительно-правового методов, мето-
дов толкования, применена аналитическая методология. Это позволило полу-
чить ряд новых выводов. В частности:
- предложено новое логическое решение проблемы «сложносоставных»
регионов;
- установлено место правовых норм, регулирующих отношения по поводу
территориального устройства, в системе права (аргументирована невозмож-
ность их объединения в единый, даже комплексный, правовой институт);
- обосновано отсутствие потребности в общих правовых принципах тер-
риториального устройства и критериях для его реформирования.
На защиту выносятся следующие научные результаты:
1) Восполнена недостаточность конституционно-правовой концептуали-
зации основополагающих понятий в исследуемой сфере:
- выделены логические взаимосвязи территориального устройства госу-
дарства со смежными правовыми явлениями (предметом конституционно-
правового регулирования, правовой деятельностью, нормативным выражением
конституционно-правового регулирования, результатами последнего);
- показано, что территориальная единица государства (территориальное
образование) не существует как целостное правовое явление: в правовой реаль-
ности территориальное образование в разных контекстах выступает или в каче-
стве пространственной сферы осуществления публично-значимой деятельно-
сти, или как субъект права;
- установлено, что нормативное выражение территориального устройства
государства может быть охарактеризовано лишь как комплексное правовое обра-
зование, включающее ряд норм-принципов и правовых институтов (причем отно-
сящихся к различным отраслям права), но не как правовой институт или подот-
расль конституционного права, – поскольку это устройство в своем практическом
выражении не едино, его составляющие (системы территориальных единиц раз-
ных типов) основываются на разных принципах, а правовые нормы, которые рас-
пространяли бы свое действие на все общественные отношения, составляющие
предмет регулирования для предполагаемого правового института (или подотрас-
ли), и при этом являлись бы специфичными именно для данного правового инсти-
тута (подотрасли), отсутствуют. Конечно, правовые нормы общего характера, от-
13
носящиеся к территориальному устройству России, существуют, но они характе-
ризуются либо избыточно, либо недостаточно широким предметным действием,
чтобы служить основой отдельного правового института или подотрасли.
2) Придание системного единства правовым нормам, регулирующим от-
ношения в сфере территориального устройства государства, тем не менее, жела-
тельно. Во-первых, существуют обстоятельства, не имеющие региональной спе-
цифики и, следовательно, подлежащие единообразной регламентации. Во-вторых,
необходима системная рационализация процедур осуществления территориаль-
ных изменений: сложность процедур должна быть более согласована с масштаб-
ностью осуществляемых изменений и фактической значимостью достижимых по-
средством них результатов. В-третьих, представляется допустимым установление
общих стандартов, относящихся к хронологической последовательности этапов
процедуры осуществления территориальных изменений (проведения референду-
ма, заключения соглашения, законотворчества).
3) Продемонстрировано, что конституционно-правовое осмысление сфе-
ры территориального устройства государства на данный момент не обладает
достаточной критической направленностью, что способствует укоренению в
научных работах, а также в законодательстве неудачных и неверных логиче-
ских конструкций, не вполне обоснованных преувеличений и допущений. К та-
ковым в первую очередь относятся:
- рассмотрение территории исключительно в качестве пространственной
сферы осуществления публичной власти, тогда как в действительности, во-первых,
функции органов территориальных единиц множества видов с юридической точки
зрения не имеют властного характера (хотя и, безусловно, являются публично-
значимыми), во-вторых, акцент в правовом регулировании общественных отноше-
ний в сфере территориального устройства все больше смещается с властвования и
воспроизводства государственного аппарата на оказание публичных услуг и осуще-
ствление иных функций в интересах физических и юридических лиц;
- восприятие федерализма как преимущественно правового явления, по-
стигаемого средствами конституционно-правовой науки (в то время как по при-
роде и по сути он представляет собой прежде всего предмет политической науки,
в связи с чем попытки его всестороннего конституционно-правового исследова-
ния неизбежно приводят к подмене юридических проблем, их конституционно-
правового осмысления и результатов последнего – политологическими;
14
- трактовка федеративного, унитарного (реже – регионалистского и иных) го-
сударств как членов классификационного ряда, хотя эти понятия не являются ре-
зультатами логического деления общего по отношению к ним понятия, а имеют ин-
дуктивное происхождение (производны от реальных явлений), описываются посред-
ством неповторяющихся параметров, в результате чего их совмещение в рамках од-
ной классификации эквивалентно проведению деления по разным основаниям;
- мнение о проблематичности формального равноправия территориаль-
ных образований, одно из которых входит в состав другого, хотя равноправие –
характеристика территориальных единиц как субъектов права, а не как геогра-
фических пространств (причем территориальные образования как субъекты
права не входят в состав друг друга: возможно лишь наложение пространствен-
ных сфер, на которые распространяется их компетенция, и это не исключает
юридического равноправия одноименных с этими пространствами субъектов);
- приписывание административно-территориальным единицам свойства об-
ладания правовым статусом, хотя как правило они не являются субъектами права;
- представление о наличии у территориальных образований конституци-
онной деликтоспособности, несмотря на отсутствие бесспорных практических
подтверждений и теоретических аргументов в пользу этого;
- убежденность в существовании запрета сецессии территориальных об-
разований (или в допустимости установления такого запрета), хотя с междуна-
родно-правовой точки зрения такой запрет является ничтожным;
- допущение возможности выделения территориальных единиц (в частно-
сти, субъектов федеративного государства) по неким отвлеченным критериям
(которые чаще всего абстрактно именуют экономическими, социально-
экономическими или управленческими) и уверенность в возможности форма-
лизации этих критериев, а равно в полезности следования таким критериям, –
хотя последствия таких мероприятий совершенно непросчитываемы, выгода от
них крайне сомнительна, технически осуществимо лишь декларативное следо-
вание таким критериям (критерии, на основе которых возможно принять одно-
значное решение, просто отсутствуют), причем сами сторонники указанного
подхода практически никогда не называют конкретных критериев.
4) К принципам, которые допустимо считать основой территориального
устройства и следование которым должно являться неотъемлемой чертой со-
временного цивилизованного государства, можно отнести:
15
- демократизм, выражающийся в учете мнения (или волеизъявления) насе-
ления при проведении территориальных изменений, затрагивающих его интере-
сы, а в ряде случаев – в недопустимости проведения изменений без однозначного
одобрения жителями заинтересованных территориальных образований;
- принцип сообразности с общим благом, выражающийся в ограничении
действия первого принципа в случае, если его реализация угрожает интересам
обороны, безопасности, охраняемым природным объектам и пр.;
- принцип управленческой функциональности (пригодности территори-
ального устройства для обеспечения качественного исполнения государствен-
ных и муниципальных функций);
- принцип социальной утилитарности (пригодности территориального
устройства для обеспечения деятельности по поддержанию функционирования
социально-значимых объектов) и персональной утилитарности (пригодности
территориального устройства для качественного удовлетворения фактических
потребностей индивидов, а также потребностей юридических лиц, осуществ-
ляющих хозяйственную деятельность на той или иной территории);
- принцип унификации, выражающийся в ограничении числа типов тер-
риториальных единиц, числа уровней территориального устройства, привязке
названных типов к названным уровням, установлении предельных размеров
территориальных единиц определенных типов.
5) Современным специалистам свойственно преувеличение возможно-
стей юридической науки в осмыслении территориального устройства государ-
ства и, как следствие, необоснованное расширение предмета исследования на
сферы, не познаваемые при помощи методологического инструментария юрис-
пруденции, представление оценок и рекомендаций по вопросам, не имеющим
строго юридического характера. Юридическая концепция преобразования тер-
риториального устройства государства не должна быть всеобъемлющей и под-
менять собой рекомендации экономистов, социологов, политологов, географов
и представителей иных научных специальностей. Конституционно-правовые
наука и практика должны играть прежде всего роль фильтра, отсеивающего не-
корректные с юридической точки зрения идеи, и предлагать процедуры дости-
жения тех или иных правовых результатов, избегая соблазна формулировать
предложения об изменении прохождения границ тех или иных территориаль-
ных образований или об их оптимальном числе.
16
Конкретные планы изменений в территориальном устройстве того или
иного государства могут быть достаточно аргументированными лишь при со-
единении усилий даже не нескольких специалистов, а исследовательских кол-
лективов (научных центров, экспертных групп, которые организовывали бы оп-
росы общественного мнения, осуществляли сбор фактических данных, их ана-
лиз и трансформацию в конкретные рекомендации), не говоря уже о вспомога-
тельном персонале. Эта сложнейшая работа требует профессиональных знаний,
умений, опыта и не может быть заменена лишь комплексностью используемых
подходов и учитываемых показателей. Участие представителей юридической
профессии в подобном мероприятии должно ограничиваться осуществлением
прежде всего формальных функций, а именно:
- правовой экспертизой планов преобразований территориального уст-
ройства;
- разработкой правового механизма претворения преобразовательных пла-
нов в жизнь либо выявлением юридических препятствий их осуществлению;
- предложением тех или иных форм правового регулирования исходя из
характера регулируемых отношений;
- текущим консультированием государственных и муниципальных орга-
нов, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и долж-
ности государственной и муниципальной службы, а также экспертов, специали-
зирующихся в других предметных областях (информированием названных лиц
о правовых процедурах, о препятствиях осуществлению тех или иных дейст-
вий, об их правовых последствиях).
В содержательном же отношении юридическая концепция территориаль-
ного устройства страны (или концепция его преобразования) может предлагать
модели правового статуса территориальных образований, новые схемы разгра-
ничения компетенции между общегосударственными и иными органами вла-
сти, правовые механизмы взаимодействия между ними, иные перспективные
юридические конструкции.
6) В отечественной юридической литературе практически не отражен
вопрос о моменте возникновения и продолжительности существования элемен-
тов конституционной правосубъектности территориальных образований. Мо-
мент возникновения правоспособности территориального образования следует
ассоциировать с моментом вступления в силу учреждающего его документа –
17
независимо от его формы (в этом качестве может выступить и общегосударст-
венный или региональный закон, и нормативный договор), а прекращения – с
моментом утраты им силы, если самим этим документом или документом, об-
ладающим более высокой юридической силой, не предусмотрено иное. Право-
способность территориального образования, как и любого другого лица, явля-
ется непрерывной. В то же время, поскольку самостоятельно реализовывать
свою правоспособность территориальное образование как субъект права объек-
тивно не может, его дееспособность зависит от фактического состояния лиц,
призванных выступать от его имени. Территориальное образование можно счи-
тать дееспособным при любом из следующих условий:
- если юридически значимые решения от его имени могут приниматься на
сходе жителей;
- если фактически существуют (сформированы) органы, полномочные
принимать такого рода решения;
- при фактическом наличии органа, полномочного назначать референдум
в пределах данного территориального образования, а также органа, организую-
щего подготовку и проведение референдума.
Как следствие, территориальное образование может приобретать и утра-
чивать дееспособность как одновременно с правоспособностью, так и в иные
моменты (соответственно, после приобретения и до утраты правоспособности),
причем период его дееспособности теоретически может прерываться.
7) Наличие у политико-территориальных образований учредительной
власти не всегда свидетельствует об их значительной самостоятельности. Ут-
верждение региональных конституционных актов на общегосударственном
уровне несет в себе заметные практические преимущества в сравнении с пре-
доставлением учредительной власти самим территориальным образованиям:
- поскольку такие акты являются общегосударственными по форме и по-
рядку принятия, становится излишним контроль за их соответствием другим
общегосударственным законам;
- порядок создания таких актов экстраполируется и на внесение в них из-
менений. Региональный конституционный акт, разрабатываемый органами по-
литико-территориального образования и утверждаемый общегосударственными
органами, невозможно изменить в одностороннем порядке. В целом это создает
систему сдержек и противовесов (для изменения конституционно-правового
18
положения региона необходимы инициатива последнего и согласие общегосу-
дарственного парламента), которая обеспечивает самостоятельность регионов
не хуже, чем формальное предоставление им учредительной власти;
- указанный порядок, очевидно, способствует и стабильности региональ-
ных конституционных актов и разграничения компетенции между уровнями
публичной власти.
8) При характеристике форм государственного устройства часто имеет место
смешение их концептуальных свойств с практическими механизмами и иными сред-
ствами, при помощи которых достигается реализация этих свойств. Наиболее замет-
но эта проблема проявляется при характеристике федерации. В рамках юридической
концепции федерация есть государство, которому соответствует несколько субъек-
тов права (ими являются собственно федерация как общенациональный уровень го-
сударственной власти и члены федерации), правовой статус которых позволяет им
выступать по определенным вопросам в качестве сторон отношений союзного ха-
рактера. Фактические же средства (механизмы) обеспечения такой конструкции го-
сударства могут существенно варьироваться и не должны считаться неотъемлемыми
признаками федерации. Отсутствие какого-либо из них в свою очередь не должно
предрешать квалификацию государства как нефедеративного. В частности:
- унификация конституционного статуса политико-территориальных об-
разований в действительности является лишь наиболее удобным, но отнюдь не
единственно возможным или необходимым средством гарантирования их ра-
венства во взаимоотношениях между собой;
- публично-правовые гарантии недопустимости изменения в односторон-
нем порядке разграничения компетенции между уровнями государственной
власти, территории и правового статуса отдельного субъекта федерации могут
быть заменены неформальными политическими гарантиями (например, в каче-
стве такой гарантии может выступать практическая сложность или даже невоз-
можность принятия политического решения по вопросу о таком изменении)
или гарантиями доктринального характера.
9) Хотя многие из характеристик современных федеративных государств
не приложимы к «советским федерациям», само по себе это не является доста-
точным основанием считать все такие государства фактически унитарными.
Фактическая централизованность политических и даже административных
функций не является строгим критерием для отнесения государства к числу
19
унитарных. Тот факт, что до конца 1980-х гг. республики не пользовались фор-
мально предоставленной самостоятельностью, есть характеристика политиче-
ского режима, но не формы государственного устройства. Советская федерация
– это, конечно, не федерация в том значении, в каком ее принято (было приня-
то) понимать в «западной» и дореволюционной отечественной науке. Но в дан-
ном случае сходство терминов не следует воспринимать в качестве основания
для оценки «буржуазного» и советского федерализма как подлинного и фик-
тивного воплощения одной и той же идеи (так же, как и существование понятий
личной и реальной унии не должно вызывать вопрос о том, какая из них дос-
тойна называться унией, а выделение унитарных, федеративных и иных госу-
дарств – вопрос о том, какие из них можно считать настоящими государствами).
Создание советской федерации преследовало принципиально отличную от тра-
диционных для западных федераций цель – решение национального вопроса, о
чем всегда открыто заявлялось. Поэтому оценка государств этого типа с точки
зрения их соответствия или несоответствия принципам федерализма, сформули-
рованным в западных политологии и юридической науке, не вполне корректна. В
то же время, в общественно-политической жизни советского государства право-
вая составляющая никогда не играла роли, достаточной для того, чтобы гаранти-
ровать именно формальное процессуальное равноправие участников союзных
отношений. Это обстоятельство нельзя считать безусловным недостатком совет-
ской политической системы, но оно вынуждает отказаться от теоретической ха-
рактеристики советских государств как федераций. Следовательно, советскую
федерацию нужно признать либо отдельной формой государственного устройст-
ва, либо «подформой» одной из нефедеративных форм сложного государства,
либо прототипом современных регионалистских государств.
10) В число необходимых признаков федерации и регионалистского госу-
дарства входят не только формальные характеристики, но и сугубо практиче-
ские и оценочные черты, не поддающиеся строгой формализации (к таковым
относится прежде всего интенсивность использования политико-территориаль-
ными единицами механизмов участия в управлении государством в целом, а
также механизмов межрегионального взаимодействия и сотрудничества). Чисто
юридических же признаков для абсолютного различения этих форм государст-
венного устройства недостаточно. В этом отношении ни федеративное, ни ре-
гионалистское государство не следует представлять как самостоятельное юри-
20
дическое явление – в отличие, например, от государства как такового, государ-
ственной власти, государственного органа, органа государственной власти и
подобных явлений, обладающих формально-юридическими признаками, доста-
точными для их отграничения от смежных явлений.
Это позволяет сделать вывод о логической уязвимости деления на феде-
рации де-юре и федерации де-факто. Словосочетание «федерация де-юре» само
по себе противоречиво:
- во-первых, понятие федерации не исчерпывается признаками, поддаю-
щимися юридической формализации, поэтому независимо от степени соответ-
ствия состояния того или иного государства «юридически измеримым» крите-
риям федеративности его чисто правовая квалификация как федерации ни в
один момент времени не представляется возможной;
- во-вторых, слово «федерация», словосочетание «федеративное государ-
ство» суть теоретические термины, не имеющие конституционных или законо-
дательных определений, поэтому наличие слова «федерация» в самоназвании
государства или упоминание о федеративном устройстве в конституции госу-
дарства сами по себе не имеют строгого юридического значения (скорее, такого
рода самообозначение следует рассматривать как политическую декларацию), и
отсутствие слов «федерация», «федеративный» в названии государства или в
тексте конституции само по себе также не дает оснований для выводов о харак-
тере государственного устройства.
Не вполне корректно и словосочетание «федерация де-факто», поскольку ос-
нову федеративной формы государственного устройства все же составляют призна-
ки, имеющие формально-юридическое выражение (в частности, достичь формаль-
ного правового равенства иначе как «де-юре» невозможно). Поэтому представляет-
ся обоснованным заменить словосочетание «федерации де-юре» словосочетанием
«самопровозглашенные федерации» (или «федерации по самоназванию», или «но-
минально федеративные государства»), а «федерации де-факто» – словосочетанием
«государства, обладающие признаками федерации».
11) Сформулирован ряд общих практических рекомендаций, относящихся
к законодательному установлению порядка осуществления изменений в терри-
ториальном устройстве государства:
- поскольку даже на теоретическом уровне сформулировать логически кор-
ректный, завершенный и при этом доступный для восприятия перечень возможных
21
территориальных изменений весьма затруднительно, в законодательстве можно
было бы ограничиться закреплением открытого списка таких изменений и краткой
расшифровкой лишь основных терминов, описывающих данные изменения;
- нецелесообразным представляется законодательное закрепление процедур
территориальных изменений, привязанных к достижению определенных фор-
мальных результатов (например, порядка образования территориальной единицы
или порядка изменения правового статуса территориальных образований), по-
скольку, во-первых, многообразие таких результатов приведет к излишней мно-
жественности процедур или к фрагментарности регламентации порядка осущест-
вления территориальных изменений, во-вторых, выделение формальных результа-
тов преобразований почти неизбежно оказывается довольно искусственным и да-
леким от практики (как следствие, цельному практическому результату может со-
ответствовать комплекс формальных результатов, и для их достижения потребу-
ется реализация комплекса различных процедур), в-третьих, к одним и тем же
формальным результатам могут приводить весьма разнообразные мероприятия;
- выявление возможных путей достижения того или иного правового ре-
зультата имеет смысл прежде всего для юридической науки и для правоприме-
нения, тогда как для правотворческой деятельности привязка логики изложения
к результатам территориальных изменений не вполне подходит, поскольку ло-
гически корректное построение законодательного текста в таком случае потре-
бует объединения в одном документе изложения весьма разнородных процедур,
а само это изложение окажется весьма громоздким;
- привязка логики процедурного регулирования к комплексам мероприя-
тий, воспринимаемым как процессы территориальных изменений (например, к
объединению, присоединению, разделению территориальных единиц) также
видится неуместной – по причинам множественности таких процессов; неудоб-
ства правоприменения в практических ситуациях, требующих совмещения раз-
ных процессов; пересечений между этими процессами, не позволяющими стро-
го их разграничить;
- в связи с этим более рациональной была бы логическая привязка поло-
жений о порядке осуществления изменений в территориальном устройстве не к
конкретным формальным результатам или «процессам» (как принято в настоя-
щее время в отечественном законодательстве), а к субъектам принятия решений
и, как следствие, к общему порядку принятия решений этими субъектами.
22
Благодаря использованию такого подхода:
- была бы снята потребность в установлении специальной процедуры
осуществления таких изменений;
- были бы преодолены проблемы как множественности, так и недостаточ-
ности процедур принятия решений;
- были бы сокращены искусственность и нерациональность процедур;
- как следствие, была бы повышена доступность содержания правового
регулирования для восприятия;
- как следствие, сократилось бы число ошибок при выборе надлежащей
процедуры.
В то же время было бы полезно унифицировать и диверсифицировать по-
рядок осуществления изменений в территориальном устройстве в зависимости
от круга лиц, правовое положение которых затрагивалось бы тем или иным из-
менением (прежде всего, от численности населения, проживающего в местно-
сти, территориальную принадлежность которой предлагается изменить). Это
позволило бы проводить территориальные преобразования по единой логике,
избегая диспропорций в их процедурном обеспечении, которые в современной
России являются весьма заметными.
12) Федеральный законодатель фактически присвоил себе интерпретацион-
ные функции Конституционного Суда Российской Федерации, по сути первично
регламентировав по собственному усмотрению такие вопросы, как порядок изме-
нения субъектного состава Российской Федерации и порядок изменения прохожде-
ния границ между ее субъектами. Конституционный Суд Российской Федерации в
данном случае, конечно, нельзя обвинить в пассивности. Данный орган не вправе
осуществлять толкование по собственной инициативе. Однако это не устраняет со-
мнений в оправданности законодательной деятельности по предметам, конституци-
онное регулирование в отношении которых является недостаточно ясным.
13) Конституционные положения не исключают с необходимостью воз-
можности существования в составе Российской Федерации наряду с субъекта-
ми Российской Федерации территориальных образований, не имеющих такого
статуса, а также территорий, не относящихся ни к одному из муниципальных
образований. Обосновано, что отсутствие у территориальной единицы статуса
субъекта Российской Федерации или муниципального образования не лишает
ее жителей возможностей участия соответственно в управлении делами госу-
23
дарства или в осуществлении местного самоуправления. Отсутствие такого ста-
туса означает, что такая территориальная единица, не будучи субъектом права,
не способна выступать в качестве собственника имущества и иметь самостоя-
тельный бюджет. Но это не препятствует возможности существования в такой
территориальной единице избираемых и формируемых иным образом органов
представительства интересов жителей и решения населением вопросов регио-
нального или местного значения. Такие органы, конечно, не могут составлять
отдельного уровня публичной власти или являться собственными органами со-
ответствующей территориальной единицы. Формально они относились бы к
системе региональных органов или органов муниципального образования, в со-
став которого входила бы такая территориальная единица.
14) Многие из проблем, усматриваемых рядом исследователей в двойствен-
ности территориального устройства субъектов Российской Федерации, являются
мнимыми или не имеют заметного практического значения. Во-первых, несовпаде-
ние границ административно-территориальных и муниципальных образований со-
всем не составляет бесспорную проблему. Расхождения между территориальными
системами вполне естественны (они вполне типичны и для зарубежных стран). Во-
вторых, далеко не однозначна проблема отсутствия единого законодательного по-
нятия административно-территориального устройства. В современных условиях
функциональность использования словосочетаний «административно-территори-
альное устройство», «административно-территориальное образование», «админи-
стративно-территориальная единица» оказывается невысокой, в связи с чем пред-
ставляется осмысленным изъятие из законодательства этих теоретических терми-
нов. В-третьих, как следствие, нет необходимости стремиться и к строгому законо-
дательному разграничению понятий административно-территориального деления и
территориальной организации местного самоуправления. Не составляет проблемы
и отсутствие отдельных законов, регламентирующих региональное административ-
но-территориальное устройство, поскольку в большинстве субъектов Российской
Федерации административно-территориальное деление служит только для опреде-
ления пространственных пределов деятельности территориальных подразделений
региональных органов исполнительной власти специальной компетенции (мини-
стерств, департаментов, служб, агентств, комитетов, комиссий, инспекций и пр.).
15) Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере террито-
риального устройства России не обладает качеством системности (так, качест-
24
венно однородные преобразования могут проводиться по принципиально разным
процедурным схемам, а конфигурация территориальных единиц разных видов
может меняться синхронно без явной в том необходимости). Однако придание
ему этого качества не должно осуществляться посредством увеличения числа
федеральных и федеральных конституционных законов и тем более за счет
вторжения федерального законодателя в ведение субъектов Российской Федера-
ции. Предлагающиеся специалистами проекты законодательного закрепления
порядка изменения статуса субъекта Российской Федерации, порядка изменения
межрегиональных границ суть полумеры. Первоочередной задачей является
обеспечение согласованности самих актов федерального законодательства. Ре-
шением данной проблемы может служить лишь закрепление ключевых требова-
ний к формированию, преобразованию и изменению конфигурации территори-
альных единиц непосредственно в Конституции Российской Федерации.
16) В наибольшей степени в упорядочении нуждаются процедуры изменения
принадлежности местности к территориальным единицам, обладающим право-
субъектностью, – субъектам Российской Федерации и муниципальным образовани-
ям, а также процедуры изменения их видового статуса. Для осуществления таких
изменений предложена единая логическая схема, включающая порядок иницииро-
вания названных процедур, критерии проведения обязательных и факультативных
референдумов, коллизионные правила, определяющие сравнительную значимость
результатов референдумов, проведенных по одному и тому же вопросу.
17) От объективного права и правовой науки не следует ожидать именно
готовых решений. Их главное признанное назначение в том, чтобы предостав-
лять средства (формы правового регулирования, процедуры принятия решений,
механизмы разрешения разногласий и споров) и алгоритмы их использования.
С правовой точки зрения, необходимо не приведение территориального устрой-
ства в соответствие с общими доктринальными представлениями о федератив-
ных отношениях, а следование легитимным процедурам конституирования тер-
риториальных единиц, изменения их конфигурации, установления и изменения
их правового статуса. Юридически безупречным (оптимальным, идеальным)
является совсем не абстрактное «подлинно федеративное» устройство и не тер-
риториальное устройство, которое обладает заранее заданными количествен-
ными и качественными характеристиками (к каковым относятся число террито-
риальных единиц, степень их самостоятельности, формы их взаимоотношений
25
между собой и с общегосударственными органами), пусть и весьма привлека-
тельными по мнению конкретного автора. Оптимальным следует считать леги-
тимное территориальное устройство (т. е. фактически сформировавшееся на
основании надлежащего использования установленных процедур, адекватно
отражающее волю и интересы надлежащих субъектов права).
Поэтому правовые усилия следует прикладывать не к превращению России в
подлинную федерацию (или к приведению ее фактического состояния в соответст-
вие с декларированной формой) и не к искоренению из российского территориаль-
ного устройства национального фактора (к перестройке ее по так называемому
«территориальному принципу», как предлагается рядом авторов), а к тому, чтобы:
а) определить допустимые пределы трансформации территориального уст-
ройства (например, запреты на проведение некоторых преобразований в течение
установленного срока либо на синхронное проведение тех или иных изменений);
б) выработать систему процедур осуществления преобразований:
- позволяющих выявлять интересы и волю заинтересованных лиц;
- достаточных для достижения правовых результатов необходимого спектра;
- диверсифицированных по сложности сообразно фактической значимо-
сти результатов, достижимых с их помощью;
в) выработать систему процедур преодоления разногласий и разрешения
коллизионных ситуаций;
г) обеспечить выявление несоответствий фактически проводимых преоб-
разований установленным процедурам;
д) обеспечить профессиональную реализацию этих процедур.
Практическая значимость исследования заключается в возможности
использования полученных соискателем выводов для совершенствования Кон-
ституции Российской Федерации, федерального законодательства, законода-
тельства субъектов Российской Федерации, системы нормативных правовых
актов органов местного самоуправления, а также в правоприменительной дея-
тельности. Результаты диссертационного исследования могут быть использова-
ны в качестве методологической основы разработки проектов модельных зако-
нов субъектов Российской Федерации и программ развития территориального
устройства, в качестве базы для дальнейших научных разработок в этой облас-
ти и в преподавании конституционного права Российской Федерации, муници-
пального права Российской Федерации, конституционного права зарубежных
26
стран, теории государства и права, специальных правовых курсов и других
дисциплин, а также при подготовке учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение
на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического
факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносо-
ва. Основные положения проведенного исследования докладывались на всерос-
сийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических
конференциях, семинарах и «круглых столах», проводившихся в МГУ имени
М.В. Ломоносова, Московском государственном юридическом университете
имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Российской академии наук, ИНИОН РАН, Баш-
кирской академии государственной службы и управления при Президенте Рес-
публики Башкортостан, Академии государственного и муниципального управле-
ния при Президенте Республики Татарстан, Правительстве Санкт-Петербурга,
Университете Торонто и др. Результаты диссертационного исследования исполь-
зовались в подготовке материалов для совместной программы Администрации
Президента Российской Федерации и Канадского агентства международного
развития «Содействие реформированию государственного управления в Россий-
ской Федерации» (компонент «Федерализм»), в том числе для разработки курсов
повышения квалификации государственных гражданских служащих, и для Про-
граммы фундаментальных исследований Президиума РАН № 31 «Роль про-
странства в модернизации России: природный и социально-экономический по-
тенциал» (Проект 1.3. «Системная трансформация пространственной организа-
ции постсоветского общества: к новой конфигурации экономического, расселен-
ческого и властного пространства»).
Основные положения проведенного исследования отражены в 50 публи-
кациях, общий объем которых составил более 100 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объеди-
няющих двадцать четыре параграфа, заключения и библиографического списка,
включающего перечень нормативных правовых актов и других официальных
документов и перечень использованных научных и учебно-методических работ.
27
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении характеризуются: актуальность исследования, разработан-
ность проблемы исследования, его цель и задачи, объект и предмет, теоретиче-
ская, методологическая и нормативно-информационная база, научная новизна
исследования и научные результаты, выносимые на защиту, практическая зна-
чимость результатов исследования и их апробация.
Первая глава – «Конституционно-правовая теория территориального
устройства государства: основные понятия, предмет, методология иссле-
дования» – посвящена осмыслению понятий территориального устройства го-
сударства, его формы, территориальной автономии, территориальных образо-
ваний, их правосубъектности, конституционно-правовых принципов террито-
риального устройства и критериев формирования территориальных единиц, ме-
тодологическим и иным проблемам конституционно-правовых исследований
территориального устройства государства.
В первом параграфе («Территориальное устройство государства и тер-
риториальное образование как категории науки конституционного права») кри-
тически осмыслены подходы к пониманию названных явлений, рассмотрены их
альтернативные обозначения и предложены обновленные определения соответ-
ствующих понятий.
Обосновано, что наличие системы теоретико-правовых представлений о тер-
риториальном устройстве не снимает необходимости разработки его целостной
конституционно-правовой концепции. Формирование такой концепции требует
преодоления ряда теоретических проблем, среди которых наиболее существенны:
- фрагментарность и недостаточная координация осмысления территори-
ального устройства в конституционно-правовой науке;
- неаккуратность в использовании категорий территориального устройст-
ва и (или) некритичное отношение к их использованию;
- недоработанность специфического определения территориального (или
государственного) устройства как правового явления.
Показано, что территориальное устройство государства понимается в не-
скольких различных смыслах. По сути, хотя это устройство представляет собой
28
единое явление реальной действительности, ему соответствует несколько поня-
тий, описываемых одним и тем же термином: территориальным устройством
государства именуется и система общественных отношений, и их нормативное
закрепление, и процесс разделения государственной территории, и результат
последнего. Соответственно, с юридической точки зрения, территориальное
устройство государства может быть корректно представлено по меньшей мере в
четырех смежных аспектах:
- как часть сферы правового регулирования и как предмет правового ре-
гулирования, а именно как совокупность общественных отношений по поводу
разделения находящегося под суверенитетом данного государства географиче-
ского пространства на территориальные единицы, установления и изменения их
правового положения, отношений территориальных единиц (при наличии у них
правосубъектности) между собой и с государством, а также отношений между
органами государственной власти и (или) местного самоуправления с различ-
ной территориальной компетенцией;
- как правовая деятельность – по осуществлению названного разделения,
установлению и изменению правового положения территориальных образова-
ний в составе государства, по правовому регулированию названных общест-
венных отношений;
- как нормативное выражение правового регулирования, а именно как со-
вокупность норм-принципов и иных правовых норм, которыми устанавливается
названное разделение, закрепляется правовое положение территориальных еди-
ниц в составе государства, регулируются названные отношения;
- как результат правового регулирования, а именно как фактическое раз-
деление на указанные территориальные единицы и фактические правоотноше-
ния между вышеназванными субъектами.
Как и территориальное устройство государства, территориальное образова-
ние является многоаспектным явлением, весьма сложным для описания посредст-
вом юридических категорий. Поскольку не все территориальные образования об-
ладают правосубъектностью, их общим признаком оказывается совпадение с про-
странственными сферами осуществления публично-значимой деятельности. Та-
ким образом, определить внутригосударственное территориальное образование
29
можно как официально выделенную в пределах территории государства про-
странственную сферу осуществления публично-значимой деятельности.
Во втором параграфе («Типичные проблемы современных конституци-
онно-правовых исследований территориального устройства государства») рас-
смотрен ряд типичных проблем, связанных с выбором предмета исследования и
методологических подходов.
Одна из наиболее распространенных проблем такого рода заключается в
выходе исследований за пределы предметной сферы, познаваемой при помощи
методологического инструментария правовой науки. Междисциплинарные ис-
следования как таковые, безусловно, не составляют проблемы, а, напротив, за-
служивают поощрения. Проблемой является то, что, не будучи основаны на
междисциплинарной компетентности исследователя, политологические, эконо-
мические, социологические рассуждения могут подменять собой юридическое
осмысление предмета или прикрывать незавершенность такого осмысления.
Крупную группу проблем составляет склонность части исследователей к
некритичному пониманию крайне спорных и вероятностных положений, к на-
рушению или искажению причинно-следственных взаимосвязей, к представле-
нию гипотетических суждений как аксиом, к изложению сомнительных оценок
в безапелляционной форме. В число проблем рассматриваемой группы входит
также перенесение логики оценок реальных явлений на ведение споров о поня-
тиях, теоретических признаках и классификациях.
В третьем параграфе («Конституционная правосубъектность территори-
альных образований») рассмотрен ряд теоретических и практических проблем
приобретения внутригосударственными территориальными единицами право-
вого статуса и его реализации.
Показано, что, вопреки расхожему мнению, наличие у каждой территори-
альной единицы правового статуса и правосубъектности – далеко не бесспор-
ный факт. Огромное количество территориальных единиц не имеют прав,
предметов ведения или каких бы то ни было иных элементов правового статуса.
Конституционная правосубъектность «вменяется» территориальному образова-
нию в случае, если органы и должностные лица, пространственная компетенция
которых совпадает с данным территориальным образованием, осуществляют
30
юридически значимые деяния от имени данного территориального образования,
а не от имени вышестоящих лиц (конкретного органа государственной власти,
монарха, государства или иного субъекта). Разделение территориальных еди-
ниц на обладающие и не обладающие правосубъектностью, конечно, имеет ме-
сто не только в России. Оно характерно (и было характерно) для большинства
современных, а также для многих исторических государств.
Аргументировано, что помимо круга территориальных образований, к ко-
торым применим термин «субъект права», ограниченным является и набор эле-
ментов правового статуса (а еще более ограниченным – элементов конституци-
онно-правового статуса), которыми эти образования могут характеризоваться.
В отечественной юридической литературе слабо отражен вопрос о мо-
менте возникновения и продолжительности существования элементов право-
субъектности территориальных образований. Бесспорно лишь, что каждое тер-
риториальное образование, обладающее правовым статусом, в любой момент
времени является правоспособным. Но даже момент возникновения правоспо-
собности территориальной единицы (и возникновения самой территориальной
единицы) можно связывать с различными обстоятельствами. Представляется,
что момент возникновения правоспособности территориального образования
следует ассоциировать с моментом вступления в силу учреждающего его доку-
мента – независимо от формы последнего (в этом качестве может выступить и
общегосударственный или региональный закон, и нормативный договор), а
прекращения – с моментом утраты им силы, если самим этим документом или
документом, обладающим более высокой юридической силой, не предусмотре-
но иное (например, установлена конкретная дата учреждения или упразднения
территориальной единицы).
Дееспособность же территориального образования зависит от фактиче-
ского состояния лиц, призванных выступать от его имени. Представляется, что
территориальное образование, обладающее правосубъектностью, можно счи-
тать дееспособным при любом из следующих условий:
- если фактически существуют (сформированы) органы, полномочные
принимать юридически значимые решения от его имени;
- если такого рода решения могут приниматься на сходе жителей;
31
- при фактическом наличии органа (должностного лица), полномочного
назначать референдум в пределах данного территориального образования, а
также органа, организующего подготовку и проведение референдума.
Спорной представляется конституционно-правовая характеристика тер-
риториального образования как деликтоспособного субъекта. За правонаруше-
ние, вменяемое территориальному образованию, юридическую ответственность
часто несут должностные лица, представляющие данное территориальное обра-
зование. Юридическая (негативная) ответственность же самого территориаль-
ного образования обычно предусматривается нормами не конституционного
права, а иных отраслей права (финансового права, гражданского права).
В целом конституционная деликтоспособность территориальных единиц
слабо согласуется с концепцией правового и демократического, а тем более фе-
деративного государства. Принудительное воздействие на конституционно-
правовой статус территориального образования так или иначе отражается на
фактических возможностях проживающих на его территории граждан по уча-
стию в управлении делами государства. Следовательно, в качестве меры юриди-
ческой ответственности такое воздействие будет неизбежно являться спорным.
Четвертый параграф («Конституционно-правовые принципы террито-
риального устройства и критерии формирования территориальных единиц»)
посвящен проблемам постулирования названных принципов и критериев.
Показано, что понятие принципа применяется в отношении территори-
ального устройства в нескольких близких, но при этом разных смыслах. Во-
первых, территориальное устройство государства не представляет собой едино-
го явления, к которому были бы применимы общие принципы. Во-вторых, сле-
дует различать принципы территориального устройства как современной дан-
ности и принципы, по которым оно было сформировано. В-третьих, под прин-
ципами могут пониматься как основные правила, которым подчиняется само
территориальное устройство, так и идеи (цели), реализации которых оно при-
звано способствовать. В-четвертых, не тождественны принципы территориаль-
ного устройства (функционирования территориального устройства) и принци-
пы его изменения. В-пятых, от принципов как руководящих основ нужно отде-
лять оценочные (измеримые) параметры, используемые при определении до-
32
пустимости или недопустимости создания или ликвидации территориальной
единицы, изменения ее границ и т. п.
Отмечено, что многие из сформулированных в Конституции Российской
Федерации положений принципиального характера, относящихся к территориаль-
ному устройству, в той или иной степени могут быть охарактеризованы как мни-
мые. Действительными же являются лишь немногие из конституционных прин-
ципов территориального устройства России. К ним относятся прежде всего: поли-
тическая самостоятельность субъектов Российской Федерации, их равноправие,
недопустимость изменения их статуса в одностороннем порядке, самоуправление
местных сообществ, недопустимость изменения границ территорий осуществле-
ния местного самоуправления без учета мнения населения. Претензии могут быть
высказаны и в отношении законодательно установленных принципов территори-
альной организации местного самоуправления. Не являются совершенными и за-
конодательные перечни принципов административно-территориального устройст-
ва субъектов Российской Федерации.
Под критериями осуществления изменений в территориальном устройст-
ве предложено понимать измеримые или хотя бы поддающиеся приблизитель-
ной оценке параметры, значения которых позволяют определить допустимость
формирования тех или иных территориальных образований либо установить
потребность в изменении числа территориальных единиц и (или) их конфигу-
рации. Такие критерии могут как следовать непосредственно из принципов тер-
риториального устройства, так и дополнять их. Как и последние, данные крите-
рии не являются универсальными.
Указано, что идейные основы существующего территориального устрой-
ства и принципы, по которым оно было сформировано, вполне могут оказы-
ваться несовпадающими и даже взаимоисключающими. Действующее законо-
дательство «безразлично» к критериям, по которым в свое время были выделе-
ны республики, края, области и другие территориальные образования, имею-
щие сегодня статус субъектов Российской Федерации. Как следствие, принци-
пы выделения территориальных единиц, ставших в разное время субъектами
Российской Федерации, нельзя считать принципами современного территори-
ального устройства России. Скорее, наоборот, принципом равенства субъектов
33
Российской Федерации предполагается «принцип безразличия» к первоначаль-
ным критериям выделения указанных единиц.
В пятом параграфе («Территориальная автономия и смежные понятия»)
обосновано, что строгое отграничение автономных территориальных образова-
ний от субъектов федеративных государств и муниципальных образований
сложно подкрепить практическими аргументами. Для преодоления разногласий
между подходами к соотнесению названных понятий предложена следующая по-
зиция. Многозначность категорий «федерация», «самоуправление» и «автоно-
мия» уже достигла того критического уровня, при котором поиск истины в тер-
минологических спорах оказывается заведомо бесперспективным. В зависимости
от выбранных значений автономное территориальное образование и субъект фе-
дерации или муниципальное образование могут быть представлены и как непе-
ресекающиеся, и как пересекающиеся категории, и как частное и общее понятия.
Исходя из сформулированных в диссертации определений, со смежными
понятиями – субъекта федерации и муниципального образования – понятие ав-
тономной территориальной единицы соотносится следующим образом. Субъек-
ты федеративных государств попадают в категорию автономных территориаль-
ных образований как в узком (предполагающем законодательную самостоя-
тельность), так и в широком (предполагающем распространение категории «ав-
тономия» на административную самостоятельность) смыслах. С муниципаль-
ными образованиями автономные территориальные единицы соотносятся по-
разному в зависимости от широты самостоятельности первых и от широты зна-
чения категории «автономия». Территориальные единицы, обладающие авто-
номией в широком смысле, и муниципальные образования оказываются пере-
секающимися понятиями. Автономия в узком смысле для муниципалитетов не
характерна, то есть в общем случае автономные (в узком смысле) и муници-
пальные образования являются непересекающимися понятиями.
В шестом параграфе («Понятие формы территориального устройства го-
сударства») показано, что представления о форме территориального (государ-
ственного) устройства (как и собственно об этом устройстве) весьма полемич-
ны. В интерпретации конкретных форм территориального устройства государ-
ства правоведы также не вполне единодушны.
34
С учетом схоластического характера данных разногласий высказано
предположение об осмысленности уклонения от дискуссии по данному вопро-
су. Форму территориального устройства уместно рассматривать не как ключе-
вое теоретическое понятие, а лишь как основание деления государств.
Во второй главе – «Основные вопросы типологии» – рассмотрены про-
блемы классификации государств по форме территориального устройства, терри-
ториальных образований, территориального устройства и изменений в нем.
В первом параграфе («Дискуссионность классификации государств по
форме территориального устройства») выявлено, что большинство используе-
мых в юридической науке и практике категорий, относящихся к территориаль-
ному устройству государства, имеет индуктивное происхождение. К таким ка-
тегориям относятся федерация и федеративное устройство, национально-
государственное устройство, административно-территориальное устройство,
регионалистское государство и др. Прямая производность данных категорий от
реальных явлений предопределяет логическую самостоятельность соответст-
вующих понятий по отношению друг к другу: поскольку эти понятия не явля-
ются результатами логического деления общего по отношению к ним понятия,
составить полноценную классификацию они могли бы лишь по случайности.
Для получения же логически безупречной классификации необходимо вы-
брать абстрактное основание типизации, и лишь после получения формально-
логических типов территориального устройства и государств уместно соотносить с
данными типами привычные категории федерации, унитарного государства и др.
При этом представляется допустимым воспользоваться уже существую-
щей терминологической базой, а именно знакомыми еще дореволюционной
науке категориями простых и сложных государств. Для разделения государств
на простые и сложные предложено использовать законодательную (политиче-
скую) автономию территориальных образований в составе государств.
К категории простых по выбранному критерию относятся государства, в
составе которых отсутствуют территориальные образования, обладающие авто-
номией в узком смысле (политической автономией). Сложным же будет счи-
таться любое государство, в составе которого имеется хотя бы одно политико-
автономное территориальное образование. В категорию современных сложных
35
государств в данном смысле попадают федеративные государства, регионали-
стские («регионализованные», «областные») государства, или государства ав-
тономий, сложные унитарные государства.
Второй параграф («Правовые критерии разграничения форм территори-
ального устройства») посвящен решению проблемы определения пределов по-
нятия федеративного и иных государств. Отмечено, что разграничение форм
государственного устройства возможность построения однозначных перечней
признаков федеративного, унитарного, регионалистского и иных государств
весьма сомнительна, поскольку изменчивы сами эти явления. Кроме того, ис-
следователи обычно включают в число признаков государств анализируемой
группы не только квалифицирующие характеристики (служащие для отграни-
чения одной группы от другой), но и некоторые свойства, относящиеся к явле-
ниям более общего порядка. При характеристике форм государственного уст-
ройства часто имеет место смешение их концептуальных свойств с практиче-
скими механизмами и иными средствами, при помощи которых достигается
реализация этих свойств. Эти средства часто позиционируются в качестве сущ-
ностных признаков той или иной формы государственного устройства, хотя бо-
лее справедливо было бы считать их лишь вспомогательными чертами, типич-
ными для того или иного времени и политического контекста.
Из названых групп государств наиболее сложно разграничить федератив-
ные и регионалистские. В качестве критерия их условного разграничения пред-
ложен характер внутригосударственных отношений. Федерация исходя из этого
определена как государство, существующее в юридической действительности в
виде нескольких субъектов права (ими являются собственно федерация как об-
щенациональный уровень государственной власти и члены федерации), право-
вой статус которых позволяет им выступать по определенным вопросам в каче-
стве сторон отношений союзного характера. Ключевыми условиями существо-
вания отношений, которые можно было бы охарактеризовать как союзные, яв-
ляются: наличие объектов, по поводу которых могли бы возникнуть такие от-
ношения, наличие заинтересованности и воли к соучастию в осуществлении го-
сударственной власти, а также процессуальное равноправие сторон (политико-
территориальных образований между собой, общегосударственных и регио-
36
нальных органов государственной власти между собой). Регионалистскими же
в этом случае могут считаться государства не ориентированные на установле-
ние отношений союзного характера либо между политико-территориальными
единицами, либо между последними и общегосударственным уровнем власти.
В третьем параграфе («Типология территориальных образований и тер-
риториального устройства государства») рассмотрены проблемы теоретической
классификации указанных явлений и ее взаимосвязи с юридической практикой.
Показано, что правовая природа территориальных образований проявля-
ется в нескольких взаимосвязанных характеристиках, которые могут служить в
качестве оснований их классификации. Отмечено, что поскольку территориаль-
ные образования разных видов формируются для решения разных задач, различны
и факторы, на которые необходимо обращать внимание при осуществлении тер-
риториальных изменений в отношении единиц разных видов.
В рамках деления по наличию и характеру самостоятельности в качестве
отправного члена классификационного ряда предложено использовать самую ус-
тоявшуюся категорию территориальных образований – административно-террито-
риальные единицы. Исходя из современной практики, определить администра-
тивно-территориальную единицу можно как не обладающее политической авто-
номией образование, выделенное:
- в наиболее узком смысле – для нужд общего государственного управления;
- в промежуточных смыслах – для нужд и общего, и специального (отрас-
левого, функционального и пр.) государственного управления либо для нужд
только общего, но и государственного, и муниципального управления;
- в наиболее широком смысле – для нужд как общего, так и специального
государственного или муниципального управления.
Противопоставлять административно-территориальному устройству и со-
ответствующим образованиям предложено политико-территориальное устрой-
ство и политико-территориальные образования. Последними предложено счи-
тать территориальные единицы, обладающие некоторой самостоятельностью в
осуществлении законотворчества.
В четвертом параграфе («Типология изменений в территориальном уст-
ройстве государства») представлен обстоятельный анализ основных вариантов
37
порядка осуществления внутригосударственных территориальных изменений и
их конституционно-правовых результатов. На основании изложенного сформу-
лирован ряд практически значимых выводов.
Третья глава – «Общие практические проблемы территориального уст-
ройства современных государств» – содержит анализ конституционно-правовых
проблем, характерных для современной России, но не имеющих сугубо российской
специфики: суверенитета и сецессии, выбора типа формального источника консти-
туционно-правового регулирования отношений в сфере территориального устрой-
ства государства, правовой асимметрии в территориальном устройстве.
В первом параграфе («Конституционно-правовые проблемы суверенитета
территориальных образований») проанализированы подходы к оценке названного
явления, зарубежная практика и специфика отечественной доктрины суверенитета.
Показано, что несмотря на разнообразие концепций суверенитета, ради-
кальные противоречия между ними отсутствуют. Большинство разнотолков
предопределяется многозначностью термина «суверенитет». Как следствие,
концепции делимости государственного суверенитета и его дуалистические и
сепаративные теории не следует рассматривать как взаимоисключающие, по-
скольку под суверенитетом в них понимаются разные явления.
Наиболее частый недостаток теоретических построений, связанных с су-
веренитетом в федеративном или ином сложном государстве, заключается в ап-
риорном установлении принадлежности суверенитета тому или иному носите-
лю политической власти. На внутригосударственные отношения неверно пере-
носить логику международного правопорядка, позволяющую конструировать
правовой статус государств исходя из принципа их суверенности. Суверенитет
есть первичная составляющая правового положения государства как субъекта
международного права. Правовое положение же общегосударственного уровня
власти и внутригосударственных территориальных образований производно от
распределения властных функций между ними. В этом случае сделать вывод о
принадлежности суверенитета в том или ином смысле возможно лишь по ре-
зультатам анализа этого распределения, и таким образом, принадлежность су-
веренитета оказывается оценочной характеристикой, вторичной по отношению
к фактическому правовому положению носителей государственной власти.
38
Во втором параграфе («Конституционно-правовые проблемы сецессии
территориальных образований») предпринята попытка пересмотреть устоявшее-
ся отношение к данному феномену и обратить внимание на ряд правовых вопро-
сов, не получивших достаточного освещения в конституционно-правовой науке.
Выявлено, что юридическая допустимость сецессии совсем не означает с
необходимостью наличия у территориальных образований юридического права
сецессии (права на осуществление сецессии). Допустимость сецессии предполага-
ет лишь предоставление населению или полномочным органам того или иного
территориального образования возможности инициировать вопрос об отделении,
добиваться его рассмотрения компетентными органами, использовать законные
средства для достижения желаемого правового результата. Наличие же права се-
цессии означает допущение одностороннего выхода территориальной единицы из
состава государства, и совершенно естественно, что последнее не склонно призна-
вать наличие такого права у территориальных сообществ. В свою очередь отсут-
ствие у внутригосударственных территориальных образований права сецессии со-
вершенно не обязательно означает формальную недопустимость сецессии.
Показано, что формальное запрещение сецессии (в значении не односто-
роннего отделения территориального образования от государства, а принципи-
альной возможности выхода территориального образования из состава государ-
ства) неуместно. Юридические препятствия можно создавать лишь в отноше-
нии деяний субъектов (так, могут преследоваться публичные призывы к на-
сильственному отделению территориального образования от государства), но
не в отношении события сецессии. Формальное признание права сецессии в
свою очередь возможно, но его характер зависит от усмотрения национального
законодателя. Как следствие, специальное закрепление отсутствия у территори-
альных образований права на сецессию в большинстве случаев не меняет их
правового статуса, а носит лишь подтверждающий (декларирующий) характер.
Обосновано, что праву нации на самоопределение не корреспондирует обя-
занность предоставить ей независимость, а принцип территориальной целостности
отнюдь не тождествен юридической нерушимости того или иного государства. Как
следствие, в международно-правовом аспекте право наций на самоопределение не
конфликтует непосредственно с принципом территориальной целостности.
39
Аргументировано, что признание возможности выхода территориального
образования из состава государства – по достаточно сложной процедуре – на
практике могло бы служить не меньшей гарантией обеспечения территориальной
целостности государства, чем абсолютный запрет выхода из состава государства.
В то же время следует безусловно признать, что в странах с низкой правовой и
политической культурой конституционное допущение сецессии может иметь и
разрушительные для государственности последствия.
В третьем параграфе («Проблемы выбора форм конституционно-
правового регулирования отношений в сфере территориального устройства го-
сударства») произведено сопоставление отечественной и зарубежной практики
использования названных форм. На этой основе сформулирован ряд выводов.
В частности, отмечено, что по степени абстрактности положений, посвя-
щенных порядку осуществления изменений в субъектном составе, в территори-
альной организации местного самоуправления, действующая Конституция Рос-
сийской Федерации напоминает временную, принятую на переходный период.
В противоположность конституционным актам других сложных государств
континентальной правовой системы, к которой по формальному выражению
правового регулирования тяготеет современная Россия, в Конституции Россий-
ской Федерации процедуры проведения изменений в территориальном устрой-
стве (равно как и многие другие) лишь упомянуты, что препятствует ее воспри-
ятию и использованию как документа прямого действия.
Отсутствие прямого конституционного закрепления порядка преобразова-
ния территориального устройства приобретает особое значение в связи со спе-
цификой российской законодательной культуры, допускающей вольное развитие
абстрактных конституционных норм в федеральных законах и иных документах.
В этих условиях установление в Конституции Российской Федерации четких и
достаточно конкретных правил могло бы послужить некоторой (конечно, далеко
не абсолютной) гарантией от существенного искажения законодателем консти-
туционного замысла.
В параграфе также рассмотрены вопросы о пределах целесообразного ис-
пользования законов, договоров, судебных решений как форм правового регу-
лирования отношений в сфере территориального устройства государства.
40
В четвертом параграфе («Проблема различий в правовом положении тер-
риториальных образований») показано, что на практике симметрия и асимметрия
правового положения регионов в определенном смысле выступают в диалектиче-
ском единстве. Реализация формально равных правовых возможностей, естест-
венно, может приводить к разнообразным правовым результатам (в том числе к
появлению различий в индивидуальных правовых статусах). В то же время, асим-
метрия в правовом положении регионов может являться основанием правового
равенства граждан. При наличии компактно проживающих национальных, лин-
гвистических, религиозных групп такая асимметрия может обеспечивать, напри-
мер, возможность употреблять родной язык в отношениях с органами публичной
власти, получать бесплатное образование на родном языке, пользоваться резуль-
татами государственной поддержки местных культурных традиций.
В параграфе проанализирован ряд концептуальных и практических проблем
правовой асимметрии в российском территориальном устройстве. В частности,
предложена обновленная трактовка проблемы «сложносоставных» регионов, при-
ведены соображения о допустимости появления непосредственно в составе Рос-
сийской Федерации территориальных образований, которые не имели бы статуса
ее субъектов, а в составе субъектов Российской Федерации – территорий, не отно-
сящихся ни к одному из муниципальных образований, оценены современное со-
стояние и перспективы института административно-территориальных единиц с
особым статусом, созданных на территории бывших автономных округов.
В четвертой главе – «Проблемы современного российского законода-
тельства о территориальном устройстве» – исследованы специфические
сложности отечественного конституционно-правового регулирования отноше-
ний в сфере территориального устройства.
В первом параграфе («Юридико-технические проблемы законодательного
регулирования») рассмотрены нарушения правил и использование ненадлежащих
приемов формулирования, толкования, систематизации правовых положений; соз-
дания (в том числе подготовки проектов), толкования, систематизации, опублико-
вания (обнародования) юридических документов. В числе выявленных проблем:
- чрезмерная абстрактность конституционных и законодательных поло-
жений, неясность, недостаточность или отсутствие законодательных положе-
41
ний, необходимых для реализации конституционных положений, и наличие
иных пробелов в правовой базе территориального устройства;
- законодательное закрепление правил, объективная потребность в кото-
рых отсутствует, перегруженность законодательства нефункциональными тер-
минами, определениями и иными конструкциями, делающими текст неудобочи-
таемым и (или) непонятным для рядового пользователя правовой информации;
- наличие коллизий в содержании источников конституционно-правовых
норм о территориальном устройстве;
- недостаточная унифицированность терминологического аппарата;
- использование в официальных текстах нелогичных, недостаточно гра-
мотных и просто неудачных формулировок;
- использование формулировок, не соответствующих требуемому харак-
теру правового регулирования либо не позволяющих однозначно установить
такой характер.
Второй параграф («Двойственность территориального состава Россий-
ской Федерации и ее субъектов») посвящен проблеме деления как России, так и
ее субъектов одновременно на территориальные единицы, обладающие право-
субъектностью (ими являются соответственно субъекты Российской Федерации
и муниципальные образования), и на иные территориальные единицы.
Высказано мнение, что в качестве значимого преобразования территори-
ального устройства России формирование федеральных округов можно рассмат-
ривать лишь с политологической точки зрения. В формально-юридическом же
отношении факт появления территориальных единиц под названием «федераль-
ные округа» не имел существенного значения. Установлено, что надсубъектные
территориальные образования, подобные современным федеральным округам,
не являются сугубо отечественным явлением. Деление территориальных единиц
субъектов федерации на обслуживающие функции государственного управления
и предназначенные для обеспечения населению возможностей самостоятельно
решать проблемы местного значения также не является российской спецификой.
Показано, что многие из проблем, усматриваемых рядом исследователей
в двойственности территориального устройства субъектов Российской Федера-
ции, являются мнимыми или не имеют заметного практического значения.
42
В третьем параграфе («Проблемы установления, изменения и утраты
конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации») исследо-
ван ряд актуальных вопросов конституционно-правовой теории и практики.
Проблемы в рассматриваемой сфере были разделены на две основные группы:
- связанные с неясностью и многозначностью терминов и различиями между
теоретическими и законодательными значениями одних и тех же конструкций;
- связанные с выбором формы закрепления и изменения конституционно-
правового статуса субъекта Российской Федерации.
Проведенный анализ позволил, в частности, установить, что:
- в рассматриваемой сфере единство науки и практики на данный момент
недостижимо (в современных условиях приходится строго разделять научное ис-
пользование терминов и интерпретацию тех же терминов в тексте нормативных
документов, регулирующих общественные отношения в исследуемой сфере);
- теоретические категории словосочетания «статус субъекта Российской
Федерации» и «изменение статуса субъекта Российской Федерации» пригодны
для абстрактного научного осмысления фактических явлений, но в законода-
тельном тексте оказываются не вполне функциональными;
- под изменением статуса субъекта Российской Федерации в Конституции
Российской Федерации, по-видимому, следует понимать лишь замену одного спе-
циального статуса другим, но не изменение общего или индивидуального статуса;
- имеются основания сомневаться в оправданности использования формы
федерального конституционного закона для регулирования общественных от-
ношений в рассматриваемой сфере;
- федеральному законодателю целесообразно воздержаться от осуществ-
ления регламентации порядка изменения статуса субъектов Российской Феде-
рации в отсутствие толкования Конституционного Суда Российской Федерации
по данному вопросу.
Четвертый параграф («Проблемы установления, изменения и утраты кон-
ституционно-правового статуса муниципального образования») посвящен порядку
осуществления указанных мероприятий, установленному в федеральном и регио-
нальном законодательстве, и практике его реализации. Выявлено, что несовер-
шенство законодательного регулирования может быть отчасти компенсировано
43
практикой, однако это в свою очередь порождает новые проблемы, требующие
правового решения. Например, в федеральном законодательстве не предусмотре-
на возможность преобразования муниципального района в городской округ, хотя
для районов с высокой плотностью населения, состоящих из сливающихся друг с
другом населенных пунктов, претензии на такой статус вполне актуальны. Это
подтверждают попытки таких преобразований под иными обозначениями (преоб-
разование муниципального района в городской округ осуществляется посредст-
вом объединения поселений в составе муниципального района с наделением еди-
ного поселения статусом городского округа и упразднением муниципального рай-
она), причем данная практика находит поддержку со стороны судебной власти. В
то же время, практически существующая возможность обойти названный пробел в
федеральном законодательстве позволяет региональному законодателю подменять
муниципальные районы городскими округами, тем самым ликвидируя поселенче-
ский уровень местного самоуправления.
В пятом параграфе («Проблемы количественных изменений территори-
ального состава Российской Федерации и ее субъектов») рассмотрены следую-
щие вопросы:
- фиксация перечня видов субъектов Российской Федерации в части 1
статьи 5 Конституции Российской Федерации;
- логическая дефектность и понятийная неупорядоченность конституци-
онных и законодательных положений, описывающих количественные измене-
ния территориального состава Российской Федерации;
- несочетаемость конституционных и законодательных конструкций с ря-
дом потенциально востребованных вариантов территориальных изменений;
- политизированность и конъюнктурность конституционно-правовых по-
ложений о территориальном устройстве и об изменениях в нем;
- спорные ситуации, вызываемые практикой реализации Федерального
конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и об-
разования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Для преодоления или устранения данных проблем предложен ряд мер. В ча-
стности, названый перечень, содержащийся в части 1 статьи 5 Конституции Рос-
сийской Федерации, представляется обоснованным считать в определенном смыс-
44
ле констатирующим фрагментом этого положения (без ущерба для регулирующе-
го значения другого его фрагмента – о равноправии субъектов Российской Феде-
рации), препятствующим появлению субъектов Российской Федерации новых ви-
дов, но не исключающим возможности сокращения числа уже имеющихся видов.
В шестом параграфе («Проблемы установления и корректировки границ
территориальных образований») проанализированы: правовая природа назван-
ных границ, понятийный аппарат, процедуры указанных изменений. На осно-
вании проведенного анализа сформулирован ряд выводов.
Во-первых, при справедливости аргументов в пользу ограничения значения
терминов «государственный» и «административный» их употребление нарушает
упорядоченность юридического языка. Выявление государственного, администра-
тивного или иного характера границ внутригосударственных территориальных
образований есть вопрос не о природе этих границ. Эта природа не требует от-
дельного исследования, поскольку производна от статуса соответствующих тер-
риториальных образований. Поэтому характеристика указанных границ есть лишь
результат технического умозаключения, производного от определения терминов.
Во-вторых, конституционная конструкция «изменение границ между
субъектами Российской Федерации» небезупречна:
- не вполне ясно содержание такого изменения (изменяться может лишь
прохождение границы или ее статус);
- такое изменение представлено как непосредственный предмет согласования
между субъектами Российской Федерации, хотя этим предметом должна служить
передача участков местности от одного субъекта Российской Федерации к другому,
тогда как изменение прохождения межрегиональной границы в действительности
лишь сопутствует данной передаче (или выступает в качестве ее следствия);
- буквальное прочтение названного положения не позволяет распростра-
нить его на границу автономного округа, проходящую по территории области, в
состав которой он входит;
- управомочивающее положение части 3 статьи 67 Конституции Россий-
ской Федерации конструктивно не тождественно запрету производить измене-
ния территории субъектов Российской Федерации без их согласия;
45
В-третьих, порядок первичного установления границ между субъектами
Российской Федерации ни в Конституции Российской Федерации, ни в феде-
ральных законах даже не упоминается.
В-четвертых, многочисленность и разрозненность источников, содержащих
положения о прохождении границ субъектов Российской Федерации, обусловли-
вают особую актуальность проблемы систематизации (консолидации). Для этой
цели представляется допустимым использовать форму, предусмотренную для ут-
верждения соглашений между субъектами Российской Федерации – постановле-
ние Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В-пятых, декларировав самоуправленческий характер муниципальных обра-
зований, не вполне верно допускать решение вопросов изменения указанных гра-
ниц без согласия населения (выражаемого им непосредственно). Поэтому в части
2 статьи 131 Конституции Российской Федерации было бы правильным заменить
слова «с учетом мнения» словами «с согласия» и дополнить словами «выраженно-
го путем прямого голосования». Независимо от принятия поправки к названному
конституционному положению федеральный законодатель вправе самостоятельно
усилить гарантии учета мнения населения при решении указанных вопросов.
В пятой главе – «Конституционно-правовая концепция обновления
российского территориального устройства» – представлено авторское виде-
ние конституционно-правовой доктрины территориального устройства россий-
ского государства и ее отражения в законодательстве.
Первый параграф («Необходимость разработки юридической концепции
реформирования территориального устройства») посвящен прежде всего уста-
новлению пределов потенциала юридической науки и практики в этом вопросе.
Проведенный анализ позволил обосновать, что ключевое положение в юридиче-
ской концепции трансформации территориального устройства государства
должны занимать процедуры. Это не означает, что само это устройство следует
отождествлять с процедурами или считать последние его главной составляющей.
Напротив, территориальное устройство государства можно рассматривать во
многих «непроцедурных» аспектах. Но процедура есть один из факторов, фор-
мирующих облик территориального устройства, и в отличие от этого облика в
целом она является выражением юридической мысли и прежде всего правового
46
творчества. Именно на стадии разработки процедур в максимальной мере прояв-
ляются и юридическая концепция реформирования, и юридическая грамотность
(или безграмотность), и именно эта стадия максимально благоприятна для реали-
зации юридико-профессиональных и юридико-научных взглядов.
Во втором параграфе («Принципы и критерии реформирования террито-
риального устройства») предложено три универсальных принципа, которые
представляются наиболее актуальными в современных отечественных условиях.
Первым из них является беспристрастность отношения - к выделяемым в
науке формам территориального устройства, к современному состоянию террито-
риального устройства России, к перспективным направлениям его развития. Фор-
мы территориального устройства государства, как и организационно-правовые
формы юридических лиц, суть лишь средства достижения желаемых результатов.
Они не самоценны и не должны подменять собой эти результаты. Избегать идеа-
лизации заранее выбранных моделей государственного устройства, механизмов
взаимодействия общегосударственных и региональных органов и территориаль-
ных единиц, форм правового регулирования их отношений следует и при оценке
перспективных вариантов территориального развития Российской Федерации.
Вторым является принцип формальной стабильности. Он подразумевает,
что учреждение территориального образования, обладающего правовым стату-
сом (субъекта федерации, муниципального образования и т. п.), или установле-
ние границ такого территориального образования сами по себе накладывают
ограничения на возможность территориальных изменений в будущем.
В качестве третьего предлагается принцип самоценности территориального
устройства (он относится к территориальному устройству вообще как к элементу
формы государства, а не к конкретной форме или модели территориального уст-
ройства). Данный принцип подразумевает, что территориальное устройство и его
преобразования должны не просто играть роль краткосрочных политических
средств (или являться только политическими средствами), но и выполнять само-
стоятельные долговременные функции: служить объединению и выражению во-
леизъявлений проживающих в них лиц, обеспечивать формирование ареалов осу-
ществления властных функций и предоставления государственных услуг и др.
47
Критерии осуществления изменений в территориальном устройстве (в част-
ности, критерии для проведения границ, наделения территориальных образований
тем или иным статусом и лишения их этого статуса) составляют одну из самых
дискуссионных проблем в рассматриваемой сфере. В связи с этим предложена ло-
гическая модель, в рамках которой коллизии между мнениями о желательности или
нежелательности учета разных факторов (национального состава, исторических
традиций, географической конфигурации, хозяйственной однородности и др.) при
создании территориальных единиц оказались бы лишенными оснований.
В третьем параграфе («Концепция процедур трансформации территори-
ального устройства») аргументируется, что в России на данный момент практи-
чески отсутствуют системные представления о процедурах трансформации тер-
риториального устройства, которые можно было бы с уверенностью назвать
юридической концепцией.
Процедуры осуществления изменений в отношении территориальных
единиц требуют увязки с критериями выделения таких единиц. Поскольку тер-
риториальные образования формируются для решения разных задач, различны
и факторы, на которые необходимо обращать внимание при осуществлении
территориальных изменений в отношении единиц разных видов. В пределах
каждой группы территориальных единиц порядок осуществления преобразова-
ний должен подчиняться общей логике, тогда как между процедурами террито-
риальных изменений, относящимися к разным составляющим территориально-
го устройства государства, могут иметь место существенные различия.
В наибольшей степени в упорядочении нуждаются процедуры изменения
принадлежности местности к территориальным единицам, обладающим право-
субъектностью, – субъектам Российской Федерации и муниципальным образовани-
ям. Эти территориальные единицы служат округами осуществления населением
своей власти – непосредственно или через представительные органы и составляют
однородную по сути категорию явлений. Поэтому порядок осуществления таких
изменений уместно привести к единой логической схеме, включающей порядок
инициирования названных процедур, критерии проведения обязательных и факуль-
тативных референдумов, коллизионные правила, определяющие сравнительную
значимость результатов референдумов, проведенных по одному и тому же вопросу.
48
Четвертый параграф («Концепция формального закрепления террито-
риального устройства России и порядка его изменения») посвящен выработке
предложений, относящихся к построению системы источников права, регули-
рующих общественные отношения в исследуемой сфере.
Показано, что на данный момент строгая логика в конституционно-
правовом регулировании отношений в сфере территориального устройства России
отсутствует. Средством исправления ситуации специалисты чаще всего считают
активизацию федерального законотворчества. Однако представляется, что повы-
шение системности конституционно-правовых основ территориального устройст-
ва не должно осуществляться посредством увеличения числа федеральных и фе-
деральных конституционных законов и тем более за счет вторжения федерального
законодателя в ведение субъектов Российской Федерации. Первоочередной зада-
чей является обеспечение согласованности самих актов федерального законода-
тельства. Решением данной проблемы может служить лишь закрепление ключе-
вых требований к формированию, преобразованию и изменению конфигурации
территориальных единиц непосредственно в общегосударственной конституции.
В то же время представляется полезным отказаться – полностью или почти полно-
стью – от использования формы федерального конституционного закона для регу-
лирования отношений в сфере территориального устройства.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования и
обобщены предложения по совершенствованию конституционно-правовой док-
трины территориального устройства и законодательного регулирования отно-
шений в сфере территориального устройства России.
49
НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
I. Монографии, учебные пособия:
1. Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-
правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014 [изд. в 2013 г.]. 432 с. (27,0 п.л.).
2. Лексин И.В. Государственное устройство федераций в составе Евро-
пейского союза: учебное пособие. М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2011, 2012.
272 с. (17,0 п.л.).
3. Федерализм в России и Канаде: курс лекций / Кабышев С.В., Лексин
И.В., Элдер Д. и др. М.: Формула права, 2009. 308 с. (10,5/19,25 п.л.).
II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изда-
ниях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства
образования и науки Российской Федерации:
4. Лексин И.В. Территориальная автономия в системе категорий госу-
дарственного устройства // Конституционное и муниципальное право. 2013.
№ 3. С. 56-61 (1,0 п.л.).
5. Лексин И.В. Соотношение федеративной и регионалистской формы
государственного устройства: проблемы и решения // Научный ежегодник Ин-
ститута философии и права Уральского отделения Российской академии наук.
2012. Выпуск 12. С. 476-486. (0,8 п.л.)
6. Лексин И.В. К вопросу о форме государственного (территориального) уст-
ройства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 54-59 (1,0 п.л.).
7. Лексин И.В. Изменения в территориальном устройстве государства:
вопросы типологии и терминологии // Проблемный анализ и государственно-
управленческое проектирование. 2012. Том 5. № 4 (24). С. 53-65 (1,1 п.л.).
8. Лексин И.В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве го-
сударства: теория и практика // Государственное управление. Электронный
вестник. № 35. Декабрь 2012 г. (2,3 п.л.).
50
9. Лексин И.В. Территориальное устройство государства: проблемы
предмета и методологии конституционно-правового исследования // Вестник
Московского университета. Серия 11. Право. 2012. № 2. С. 42-57 (1,1 п.л.).
10. Лексин И.В. Государственное устройство России: некоторые пробле-
мы юридической теории и практики // Сравнительное конституционное обозре-
ние. 2012. № 3 (88). С. 85-97 (1,3 п.л.).
11. Лексин И.В. Юридико-техническая оценка Конституции как основы
территориального устройства России // Проблемный анализ и государственно-
управленческое проектирование. 2012. Том 5. № 2 (22). С. 99-105 (0,6 п.л.).
12. Лексин И.В. К вопросу о суверенитете в федеративном государстве //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 26-31 (0,8 п.л.).
13. Лексин И.В. Трансформация конституционной концепции: от местно-
го самоуправления к государственному управлению на местном уровне // Госу-
дарственное управление. Электронный вестник. № 29. Декабрь 2011 г. Номер в
Информрегистре 04201100039/0104 (0,8 п.л.).
14. Лексин И.В. Специфика территориальной организации местного
управления и самоуправления в Канаде // Проблемный анализ и государствен-
но-управленческое проектирование. 2011. Том 4. № 2. С. 99-108 (0,8 п.л.).
15. Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в
конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право.
2011. № 2. С. 29-34 (0,9 п.л.).
16. Лексин И.В. Территориальное образование как субъект правовой ответст-
венности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 46-51 (0,8 п.л.).
17. Лексин И.В. Сравнение политических систем субъектов федерации в
США и Канаде // Проблемный анализ и государственно-управленческое проек-
тирование. 2010. Том 3. № 2. С. 60-72 (1,1 п.л.).
18. Лексин И.В. Конституционно-правовая ответственность территори-
ального образования // Научные труды. Российская академия юридических на-
ук. Выпуск 10. В 3 томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2010.
С. 691-695 (0,4 п.л.).
51
19. Лексин И.В. Федеративное устройство современной Германии: про-
блемы и направления преобразований // Российский юридический журнал.
2009. №. 5 (68). С. 121-133 (1,1 п.л.).
20. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Германии после
второй мировой войны // Российский юридический журнал. 2009. №. 4 (67).
С. 85-94 (0,9 п.л.).
21. Лексин И.В. Территориальное устройство Веймарской республики и
фашистской Германии: проблемы и достижения // Российский юридический
журнал. 2009. № 3 (66). С. 71-81 (0,9 п.л.).
22. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Германии: от
падения «первой империи» до расцвета «второй империи» // Российский юри-
дический журнал. 2009. № 2 (65). С. 48-60 (1,2 п.л.).
23. Лексин И.В. Территориальное устройство Германского королевства и
Священной Римской империи // Российский юридический журнал. 2009.
№ 1 (64). С. 37-51 (1,5 п.л.).
24. Лексин И.В. Современные реформы и федеративное устройство Рос-
сии // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство
и общество). 2008. № 4. С. 37-50 (0,9 п.л.).
25. Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка
изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и му-
ниципальное право. 2008. № 8. С. 13-17 (0,8 п.л.).
26. Лексин И.В. Территориальное устройство Австрии: эволюция и со-
временное состояние // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.
С. 32-39 (1,2 п.л.).
27. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Индийского Союза
// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. С. 33-40 (1,2 п.л.).
28. Лексин И.В. Договор о разграничении предметов ведения и полномо-
чий: реальность или иллюзия? // Власть. 2007. № 12. С. 47-53 (0,9 п.л.).
29. Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в
Канаде // Федерализм. 2007. № 4. С. 155-168 (1,0 п.л.).
52
30. Лексин И.В. Соглашения в системе австрийского федерализма // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2007. № 9. С. 29-32 (0,6 п.л.).
31. Лексин И.В. Отношения между федеральным и провинциально-
территориальным уровнями управления в Канаде // Вестник Московского универси-
тета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2007. № 2. С. 81-102 (1,4 п.л.).
32. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства Канады // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 38-43 (0,8 п.л.).
33. Лексин И.В. Конституционное значение понятия «единая система ис-
полнительной власти» // Сравнительное конституционное обозрение. 2006.
№ 1 (54). С. 119-122 (0,5 п.л.).
III. Публикации в иных источниках:
34. Лексин И.В. Законодательная самостоятельность регионов: некоторые
критические замечания // Актуальные проблемы истории, политики и права:
сборник научных трудов преподавателей и адъюнктов. Екатеринбург: Ураль-
ский юридический институт МВД России, 2012. Выпуск 12. С. 32-37 (0,4 п.л.).
35. Leksin Ivan. Legal Issues of Russian Federalism: Prerequisites and Implications
of Recent Legislative Reforms // Global Legal Issues. Seoul, Korea
Legislation Research Institute, 2012. Pp. 459-504 (3,0 п.л.).
36. Лексин И.В. Роль права и политики в трансформации территориаль-
ного устройства Российской Федерации // Конституционное право и политика:
сборник материалов международной научной конференции: Юридический фа-
культет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012 года / Отв. ред. д.ю.н.,
проф. Авакьян С.А. М.: Издательство «Юрист», 2012. С. 305-311 (0,4 п.л.).
37. Лексин И.В. Проблема инновационности правовой основы государст-
венного устройства России // Сборник тезисов докладов III Международной на-
учно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового
обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения) МГЮА
имени О.Е. Кутафина. Секция конституционного и муниципального права.
Сборник тезисов / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 182-186 (0,4 п.л.).
53
38. Лексин И.В. Дефекты конституционной основы территориального уст-
ройства России // Развитие России и конституционное строительство: теория,
методология, проектирование. Материалы Всероссийской научной конференции
(Москва, 21 октября. 2011 г.). М.: Научный эксперт, 2012. С. 139-146 (0,6 п.л.).
39. Лексин И.В. Реформа территориального устройства Бельгии: проблемы и
перспективы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Ма-
териалы 8-й международной конференции факультета государственного управления
МГУ имени М.В. Ломоносова; 26-28 мая 2010 г.: В 3 ч. Часть 3 / Отв. ред. И.Н. Мыс-
ляева. М.: Издательство Московского университета, 2011. С. 68-76 (0,7 п.л.).
40. Лексин И.В. Специфика современного государственного устройства
Бельгии // Современные проблемы конституционного и муниципального строи-
тельства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной науч-
ной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Моск-
ва, 10-13 марта 2010 года / Ответственный редактор – доктор юридических на-
ук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Авакьян. М.: «Издатель-
ский дом РоЛиКс», 2010. С. 277-282 (0,6 п.л.).
41. Лексин И.В. Федерация как сложная форма государственного устрой-
ства // Современные тенденции развития федеративных отношений в Канаде и
Российской Федерации: материалы третьего российско-канадского семинара, 18-
19 июня 2009 г. / Отв. за вып. Е.Н. Коршун, А.П. Рыбцова; науч. ред.
А.Н. Ершов. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. С. 37-59 (1,5 п.л.).
42. Лексин И.В. Региональное устройство Испании: современное состояние
и перспективы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации:
7-я международная конференция факультета государственного управления МГУ
имени М.В. Ломоносова; 27-29 мая 2009 г.: Материалы конференции: в 2-х ч.:
Ч. 2 / Отв. ред. Мысляева И.Н. М.: МАКС Пресс, 2009. С. 118-126 (0,7 п.л.).
43. Лексин И.В. Федеративные отношения в современной Германии //
Проблемы государственной политики регионального развития России / Мате-
риалы Всероссийской научной конференции (Москва, 4 апреля 2008 г.). М.: На-
учный эксперт, 2008. С. 633-647 (1,0 п.л.).
54
44. Лексин И.В. Роль правового регулирования в формировании и реали-
зации государственной инновационной политики на федеральном и региональ-
ном уровнях // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11.
С. 21-22 (0,3 п.л.).
45. Лексин И.В. О неформальных соглашениях между органами государ-
ственной власти в Российской Федерации // Государственное управление в XXI
веке: традиции и инновации: Материалы 6-й международной конференции фа-
культета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (29-31 мая
2008 г.). М.: МАКС Пресс, 2008. С. 514-521 (0,5 п.л.).
46. Лексин И.В. Пробелы и дефекты в конституционно-правовом регули-
ровании порядка проведения преобразований территориального устройства
Российской Федерации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути
их устранения. Материалы международной научной конференции. Юридиче-
ский факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28-31 марта 2007 года / Под ред.
проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 415-426 (0,7 п.л.).
47. Лексин И.В. Правовая и политическая организация государственного
управления в Канаде // Государственное управление в XXI веке: традиции и
инновации: Материалы 5-й международной конференции факультета государ-
ственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31 мая – 2 июня 2007 г.).
М., 2007. С. 970-976 (0,8 п.л.).
48. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства США // Форму-
ла права. 2006. № 1(5). С. 68-78 (1,4 п.л.).
49. Законодательные предпосылки сотрудничества и взаимодействия фе-
деральных и региональных органов исполнительной власти // Федерация в Ка-
наде и России: теория и практика / Под ред. С.А. Бастанжиевой,
С.В. Кабышева, И.В. Лексина. М.: Формула права, 2006. С. 78-82 (0,4 п.л.).
50. Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих
изменений в территориальном устройстве Российской Федерации // Формула
права. 2005. № 1(4). С. 12-34 (3,5 п.л.).
Файлы:
Популярные материалы:
Not Featured
Порядок отображения:
0
Группы:
- Войдите или зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность отправлять комментарии
Авторефераты диссертаций
- Для добавления материалов в данную группу Вам следует зарегистрироваться или войти в систему.
Анонс номера
LawTech 2023 №2
Таричко Ирина Юрьевна
Триггерные точки российского уголовного процесса (24363 / Триггер)Предстоящие события группы
Нет предстоящих событий.
Сбор новостей
Последние опросы группы
Нет опросов