2012avtoref927

 
 
 
 
 
На правах рукописи
 
 
Грицаенко Роман Анатольевич
 
 
Механизм административно-правового регулирования
банковской деятельности в Российской Федерации
 
 
12.00.14 – административное право, финансовое право,
информационное право
 
 
 
А в т о р е ф е р а т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
 
 
 
 
 
Москва – 2012
Работа выполнена на кафедре административного права
Московской государственной юридической академии
имени О.Е. Кутафина
 
 
 
Научный руководитель                 доктор юридических наук, профессор
                                                           Старостин Сергей Алексеевич
 
Официальные оппоненты:            доктор юридических наук, профессор
                                                          Ашмарина Елена Михайловна
 
                                                          кандидат юридических наук
                                                          Лебедева Екатерина Алексеевна
 
Ведущая организация                  Институт государства и права Российской    академии наук (ИГП РАН) 
 
 
Защита состоится 14 марта 2012 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, улица Садовая Кудринская, д. 9, зал заседания диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
 
 
Автореферат разослан  «___» _____________ 2012 г.
 
Ученый секретарь
диссертационного совета
Заслуженный деятель науки Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор                                        Н.А. Михалева
 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ 

Актуальность исследования обусловлена объективно проявившимися в условиях финансового кризиса последних лет в России потребностями укрепления банковского сектора экономики и совершенствования административно-правового регулирования банковской деятельности.
Банковские отношения и банковское законодательство в России насчитывают относительно непродолжительный период своего существования в современных рыночных условиях. Это в определенной мере сказывается как на организации управления в банковской системе, так и на правовой основе функционирования данной системы. В настоящее время продолжается процесс формирования основных банковских институтов, коррективы в который вносятся экономическими сдвигами в виде мировых финансовых кризисов. Экономические потрясения, которые ощутили многие государства в ходе последнего из таких кризисов, вызвали необходимость пересмотра политики государства в сфере банковских отношений.
Сложившееся банковское законодательство отражает комплексный характер правового регулирования банковской деятельности, различные аспекты которой регламентируются нормами конституционного, гражданского, административного, финансового права. Дискуссионным является вопрос о сформированности и путях развития банковского права как самостоятельной отрасли права. Значительную долю банковских отношений составляют отношения власти-подчинения, имеющие публичный характер. Четкое закрепление прав и обязанностей участников данных отношений в административно-правовых нормах, обеспечивающее эффективное правоприменение, представляет собой актуальную проблему, требующую научного осмысления.
В настоящее время достаточно широко освещены в научной литературе и регламентированы нормами законов вопросы регистрации и лицензирования кредитных организаций, применения к ним мер воздействия со стороны Банка России и другие. Вместе с тем, нерешенными остаются проблемы качества разрабатываемых Банком России нормативных актов, недостатки в которых вызывают нарушения прав и интересов банков; законодательного закрепления градации российских банков для дифференциации предъявляемых к ним требований.
В целях определения оптимальных способов решения указанных проблем, а также выявления перспективных направлений развития административно-правовых основ банковской деятельности целесообразно применение выработанных общей теорией права научно-методологических подходов, опирающихся на категории «механизм правового регулирования» и «правовой режим». Обращение к данным правовым явлениям позволяет проанализировать генетические и функциональные связи между отдельными административно-правовыми средствами регулирования банковских отношений, установить их роль в процессе действия правовых норм на деятельность банков.
Требуют научной проработки вопросы правовой регламентации функций Центрального банка Российской Федерации. В настоящее время он осуществляет широкий объем полномочий в отношении банков: устанавливает правила проведения банковских операций, определяет в своих актах нормативные требования к банкам, осуществляет надзор за соблюдением ими данных требований и банковского законодательства, анализирует представляемую банками отчетность. Наряду с данными административными по своей природе функциями, Банк России осуществляет рефинансирование кредитных организаций, определяет меры по их финансовому оздоровлению. Концентрация такого объема полномочий в функциях одного органа вызывает обоснованную критику как среди ученых, так и в банковском сообществе. В связи с этим заслуживает внимания анализ зарубежного опыта государственного управления банковской системой, закрепление в законах и других нормативных актах четких правовых границ, очерчивающих пределы усмотрения Банка России в реализации им своих функций.
Отдельное внимание необходимо уделить санкциям Банка России, которые он применяет в отношении банков в целях поддержания стабильности банковской системы. По своей правовой природе данные санкции следует относить к административной ответственности, однако действующее законодательство об административной ответственности в определенной части не согласуется с банковским законодательством. В частности, существует коллизия норм, закрепленных в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и в ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы исследования.
Рассматриваемые в настоящей работе проблемы правового регулирования банковской деятельности привлекают внимание ученых в области различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, административного, уголовного. Дифференциация правовых знаний о банковской деятельности позволяет выявить отдельные стороны воздействия государства и законодательства на банковские отношения.
Поскольку диссертационное исследование базируется на общетеоретических понятиях, характеризующих механизм правового регулирования, ценными явились труды таких ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.О. Халфина. Использование научных разработок в данной области направлено на выявление общих закономерностей применения правовых средств в целях государственного воздействия на банковскую систему, особенности структуры правового регулирования банковской деятельности.
В ходе работы над диссертационным исследованием особое внимание уделялось трудам ведущих ученых в области административного права: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.В. Винницкого, С.А. Голубева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др.
Поскольку отдельное внимание в работе уделено проблемам в области финансового и банковского права, полезным явилось обращение к трудам таких ученых, как: М.М. Агарков, Н.М. Артемов,  Е.М. Ашмарина, А.Г. Братко, О.В. Болтинова, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, Е.Ю. Грачева, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, М.В. Карасева, А. Курбатов, Е.А. Лебедева, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, Е.Н. Пастушенко, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, В.М. Старилов, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, А.М. Экмалян, Н.Д. Эриашвили.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов С.А. Голубева, С.К. Дубинина, А.П. Жмулевской, Е.Б. Лаутс, О.В. Озюменко. И.С. Попова, О.В. Савельевой, А.А. Фетисова, Д.А. Шевченко, О.Ю. Шпитко, рассматривающих преимущественно смежные с темой настоящего исследования вопросы.
Объектом исследования выступают отношения, возникающие в связи осуществлением банковской деятельности и государственным управлением банковской системой.
Предметом исследования являются теоретическая, законодательная и практическая базы административно-правового регулирования банковской деятельности.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом обосновании положений о механизме административно-правового регулирования банковской деятельности, особенностях административно-правовых режимов банковской деятельности, а также разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства о банковской деятельности и практики его применения.
Исходя из поставленной цели, представляется необходимым решить следующие задачи:

• определить природу банковской деятельности и выявить роль  административного права в ее регулировании;
• раскрыть соотношение частных и публичных начал в банковской деятельности;
• выявить особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике, обосновать специфику административно-правовых режимов банковской деятельности;
• охарактеризовать административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России;
• выявить содержание и определить особенности административно-правовых отношений в сфере банковской деятельности, охарактеризовать административно-правовой статус субъектов данных правоотношений;
• выявить закономерности разработки и действия актов применения административного права  в сфере банковской деятельности.

Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, с помощью которого выявлены и проанализированы состав и структура банковской системы. На основе структурного анализа выявлены роль административного права в структуре правового регулирования банковской деятельности, проанализированы структурные элементы механизма административно-правового регулирования банковской деятельности. Функциональный анализ позволил уяснить содержание функций Банка России по управлению банковскими отношениями, а также дать характеристику применения в них основных административно-правовых средств. Посредством использования формально-юридического, сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании банковской деятельности, разработаны предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. На основе применения методов конкретно-социологического исследования (наблюдения, опроса) были выявлены проблемы в административно-правовых отношениях в сфере банковской деятельности, а также выработаны основные направления решения данных проблем.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе нормативные акты Банка России.
Теоретическую основу исследования составляют положения науки общей теории права, административного права, теории государственного управления, финансового и гражданского права. В работе также использовались научные труды в области экономики и банковского дела.
Эмпирическая основа исследования включает в себя:
а) результаты опросов и анкетирования представителей банков, территориальных учреждений Банка России;
б) официальные данные правовой статистики, касающиеся функционирования банковской системы;
в) материалы судебной практики по рассмотрению административно-правовых споров, возникающих между кредитными организациями и Центральным банком.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе использования современных достижений общей теории права, науки административного права, теории государственного управления, теории банковского дела, а также изменений в банковском законодательстве и нормативных актах Банка России проведен анализ административно-правового регулирования банковской деятельности.
Новизной отличается предложенный диссертантом научно-методологический подход к исследованию правового регулирования банковской деятельности, основанный на применении категорий «механизм правового регулирования» и «правовой режим».
Автором выявлены актуальные проблемы в административно-правовом регулировании банковской деятельности, проанализированы научные подходы к их решению и выработаны предложения по совершенствованию нормативных правовых актов о банковской деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложено в правовом регулировании банковской деятельности выделять административно-правовой механизм, представляющий собой систему административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное организующее воздействие Банка России на банковские отношения.
2. Авторское определение банковской деятельности – это финансово-экономическая деятельность кредитных организаций, заключающаяся в осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующая и контрольная деятельность Банка России, связанная с использованием неадминистративных (экономических) методов.
3. Обоснована необходимость закрепления в Федеральном законе
 «О банках и банковской деятельности» норм, устанавливающих особенности государственного воздействия на банковскую систему в условиях банковских кризисов и составляющих чрезвычайный административно-правовой режим банковской деятельности.
4. Авторское определение понятия «банковский кризис» – это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.
5. Разрозненность и фрагментарность норм, закрепленных в нормативных актах Банка России, в настоящее время негативно отражается на действии механизма административно-правового регулирования банковской деятельности, в связи с чем необходима выработка долгосрочной политики Банка России, направленной на создание стройной системы его нормативных актов. Порядок разработки нормативных правовых актов Банком России необходимо закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе «О нормативных правовых актах» и в специальном разделе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
6. В связи с выявленной потребностью банковской системы в развитии конкуренции и специализации на рынке банковских услуг предложено  законодательно закрепить градацию банков, предусматривающую дифференциацию требований Банка России в зависимости от размера, профиля и масштабов деятельности банков.
7. Ввиду широких границ административного усмотрения и низкого уровня правовой регламентации процедур принятия правоприменительных актов Банка России предложено закрепить процедуры разработки и реализации данных актов в административных регламентах Банка России. Данная мера позволит снизить коррупциогенность и обеспечит правовыми гарантиями реализацию прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений в банковской системе.
8. Предложено детализировать в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» процедуры применения Банком России мер воздействия  к банкам, в том числе процедуру отзыва лицензии у банков.
9. Основания применения санкций Банка России, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предложено относить к административным правонарушениям. В целях устранения фрагментарности норм об ответственности банков, исключения коллизий между Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и КоАП РФ обоснована необходимость закрепления в КоАП РФ норм об административной ответственности банков, включающих применение мер воздействия Банком России.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в нем раскрываются проблемы, связанные с административно-правовым регулированием банковской деятельности в России. Содержащиеся в работе концептуальные теоретические положения развивают и углубляют научные взгляды на административно-правовое регулирование банковской деятельности. Представляется, что содержащиеся в работе положения и выводы позволят внести определенный вклад в теорию рассматриваемой проблемы.
Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования регулирующей и надзорной деятельности Банка России. Рекомендации, изложенные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы, а также взаимоотношений кредитных организаций и Банка России. Результаты исследования могут быть использованы для обучения практических работников в рамках занятий по административному, финансовому и банковскому праву, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в пяти научных публикациях, а основные результаты докладывались на научно-практических конференциях.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.
В первой главе «Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования» исследуются понятие и сущность банковской деятельности, анализируются особенности сочетания частных и публичных начал в ее правовом регулировании.
Первый параграф «Природа банковской деятельности и роль административного права в ее регулировании» посвящен изучению признаков банковской деятельности и теоретических подходов к определению ее содержания.
Характеризуя такие черты банковской деятельности, как ее предмет, цели, субъекты, содержание и правовое регулирование, соискатель обращает внимание в своем исследовании на то, что использованный законодателем способ правового закрепления содержания понятия «банковская деятельность» не отражает ее экономической сущности и ограничивает объем понятия. Банковская деятельность в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» раскрывается посредством закрепления перечня составляющих ее содержание банковских операций.
С одной стороны, использование такого способа законодателем обусловлено задачей четкого разграничения отдельных видов организаций, подпадающих под сферу действия указанного закона. Вместе с тем, обращение к проблемам в правоприменительной практике в банковских отношениях показывает, что обозначенный формальный подход законодателя влечет за собой терминологические противоречия, связанные с многозначностью толкования понятий «банковская деятельность», «банковская операция» и «банковская сделка». На основе изучения научных взглядов на сущность данных категорий автор формулирует их собственные определения.
Под банковской деятельностью предлагается понимать финансово-экономическую деятельность кредитных организаций, заключающуюся в осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующую и контрольную деятельность Банка России, связанную с использованием неадминистративных (экономических) методов.
Банковская сделка – это осуществляемая кредитной организацией сделка, посредством которой реализуется ее основные функции. К банковским сделкам относятся банковские операции и другие сделки.
Банковская операция – это осуществляемая кредитной организацией сделка, для которой Законом о банках установлен особый правовой режим, выражающийся в разрешительном порядке ее совершения.
Исследование природы банковской деятельности приводит автора к выводу о сочетании в ее содержании частных и публичных элементов, проявляющихся в выполнении кредитными организациями полномочий публично-правового характера. К данным полномочиям относится осуществление банками контроля за соблюдением правил ведения кассовых операций, исполнением банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, контроль банков за проведением валютных операций, деятельность банков по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
К особенностям перечисленных полномочий публично-правового характера соискатель относит их осуществление исключительно в связи с выполнением банковских операций в интересах клиентов и только в рамках банковской системы. Наделение ими кредитных организаций обусловлено социальной сущностью банковской системы и банковской деятельности.
Взаимодействие частных и публичных начал в банковской сфере проявляется также в том, что такая публичная организация, как Банк России наделена полномочиями по осуществлению сделок гражданско-правового характера (биржевая деятельность, рефинансирование и др.).
Опираясь на результаты исследования природы банковской деятельности, соискатель выявляет особенности правового регулирования банковских отношений. В диссертации делается вывод о сочетании в нем конституционно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых норм, что отражает тесное переплетение в банковских отношениях частных и публичных интересов.
Конституционно-правовые нормы устанавливают правовые основы функционирования банковской системы. Гражданско-правовые нормы обеспечивают автономию банков, свободу осуществления банковской деятельности, равенство участников банковских отношений. Административно-правовые нормы регулируют управляющее воздействие Центрального банка Российской Федерации на деятельность кредитных организаций. Применительно к выделению норм банковского права автор придерживается мнения, что метод банковского права не отличается какими-либо особенностями, в связи с чем признание банковского права как самостоятельной правовой отрасли остается дискуссионным.
Во втором параграфе «Особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике» проводится научный анализ воздействия административно-правовых норм на банковские отношения в период кризисов в экономике.
Проблема законодательного закрепления оптимального сочетания публичных и частных интересов в банковской сфере осложняется тем, что экономические условия, в которых банкам приходится работать, достаточно интенсивно меняются. Особенно ярко это проявляется в период финансовых кризисов, когда государственно-правовое воздействие на банковскую систему существенно отличается от обычного по своим целям, функциям и методам.
Изучение причин и последствий кризисов, поразивших российский банковский сектор в 1998 и 2009 годах, позволило выявить закономерности, присущие банковской деятельности, существование которых необходимо учитывать в нормотворческой деятельности. Основные закономерности, присущие банковским отношениям и наиболее отчетливо проявившиеся в период кризисов, – отток капитала вследствие изымания вкладчиками своих средств из банков значительно уменьшает имеющиеся у банков активы; в условиях кризиса банки ужесточают свои требования к клиентам, обращающимся за предоставлением заемных средств.
Государственно-правовое воздействие на банковский сектор, направленное на предупреждение негативного влияния указанных обстоятельств на экономику, заключается в организации системы страхования банковских вкладов граждан, стимулировании кредитования банками производственного сектора экономики и других мерах. В настоящее время совершенствование банковского законодательства в рамках данных мер направлено на решение следующих задач:

• формирование эффективного организационно-правового механизма допуска банков к системе страхования вкладов;
• распространение страхования на вклады юридических лиц;
• увеличение максимального размера страховых выплат до размеров, соответствующих мировой практике.

В условиях банковского кризиса возрастают потребности банковской системы в реализации государством функций частно-правового характера, выражающихся в выделении бюджетных средств, предоставлении государственных гарантий по выдаваемым предприятиям кредитам. Кроме того, к особенностям действия публичных элементов в банковских отношениях в условиях кризиса следует относить ослабление со стороны Банка России действующих финансовых нормативов.
В диссертации обосновывается целесообразность выделения в законодательстве, регулирующем банковскую деятельность, нескольких групп правовых норм: норм, направленных на предупреждение неблагоприятных последствий банковских кризисов, и чрезвычайных норм, направленных на стабилизацию банковской системы в условиях уже возникшего банковского кризиса. В отличие от предупредительных норм, чрезвычайные нормы носят временный характер.
Автор предлагает законодательно определить условия применения и основания прекращения чрезвычайных мер в отношении кредитных организаций в условиях кризисов.
В исследовании особое внимание уделяется изучению возможностей применения категории «административно-правовой режим» для правовой регламентации административно-правового регулирования банковской деятельности. По мнению автора, взгляд на специфику государственного регулирования банковской системы с точки зрения выделения различных правовых режимов функционирования банков позволит наметить основные контуры чрезвычайного законодательства о банковской деятельности.
Применительно к банковской деятельности с уверенностью можно утверждать о наличии ее особого правового режима, который соединяет совокупность правовых средств, применяемых для ее правового регулирования. Это подтверждается существованием сочетания взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих специфическую направленность регулирования банковской деятельности.
Исследование административно-правового режима банковской деятельности предполагает, в первую очередь, выявление специфики действия следующих административно-правовых явлений на банковскую сферу:

• лицензирование банковской деятельности;
• банковский надзор;
• банковское регулирование.

Анализ вышеназванных правовых явлений, присущих административно-правовому режиму банковской деятельности, позволяет утверждать о разрешительном его типе. Это означает превалирование в правовых нормах, регламентирующих административно-правовой статус банков, правовых предписаний. В данной особенности ярко выражены публично-правовые начала банковской деятельности.
В зависимости от условий осуществления банковской деятельности административно-правовой режим классифицируются на общий режим, режим деятельности кредитных организаций в условиях предупреждения банкротства и чрезвычайный административно-правовой режим. Для каждого из перечисленных режимов характерны определенные сочетания правовых стимулов и ограничений. Указанное сочетание, создавая для различных ситуаций в деятельности кредитных организаций благоприятную либо неблагоприятную среду, позволяет ориентировать банки на тот или иной вариант деятельности. Принципиальной особенностью административно-правового режима деятельности кредитных организаций в условиях предупреждения банкротства является ограничение принципа независимости банковской деятельности от органов государственной власти. Специфика чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности состоит в том, что при возникновении кризисных ситуаций органы государственной власти могут устанавливать особый порядок осуществления банковской деятельности. В качестве элементов, присущих чрезвычайному административно-правовому режиму, выделяются следующие:

• финансовая поддержка Центробанком и Внешэкономбанком кредитных организаций;
• предоставление Банку России права не вводить запрет привлечения вкладов;
• предоставление Банку России полномочий вводить ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки;
• изменение нормативов обязательных резервов (резервных требований);
• увеличение максимального размера страхового возмещения по банковским вкладам;
• меры по предупреждению банкротства банков.

На основе результатов исследования особенностей банковской деятельности в условиях кризиса автор делает вывод о целесообразности закрепления в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» понятия банковского кризиса, а также элементов чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности.
С точки зрения перспектив правового закрепления в диссертации анализируются особенности употребления терминов «финансовый кризис», «банковский кризис», «экономический кризис». Изучение научных работ, посвященных перечисленным кризисам, свидетельствует о системной взаимосвязи данных кризисов, что иногда приводит к их отождествлению.
В диссертации раскрываются признаки банковского кризиса. В качестве таких признаков автор выделяет снижение показателей устойчивости системообразующих банков, значительное сокращение объемов кредитования банками предприятий и населения, резкое повышение процентных ставок по кредитам, а также массовый отток денежных средств со вкладов. Для применения чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности целесообразно закрепить в законе следующее определение банковского кризиса:
 – это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.
Во второй главе «Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации» рассмотрены элементы механизма административно-правового регулирования банковской деятельности.
В первом параграфе «Административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России» проводится научный анализ нормативной составляющей механизма административно-правового регулирования банковских отношений.
На наднациональном уровне в настоящее время отмечается возрастающее значение норм международного права, имеющих рекомендательный характер. Это обусловлено как интеграционными процессами, так и стремлением Центрального банка повысить эффективность функционирования отечественной банковской системы с учетом зарубежного опыта. Тенденцией можно назвать отчетливо проявляющееся повышение роли наднациональных центральных банков, расширение взаимодействия с международными финансовыми организациями, увеличение роли рекомендаций международных финансовых организаций. В частности, большое значение для нормотворчества в сфере банковской деятельности имеют документы Базельского комитета по банковскому надзору при Банке международных расчётов (Базельские соглашения I, II, III). Отечественная государственная политика в банковской сфере в настоящее время также во многом определяется европейскими стандартами.
Инкорпорация положений Базельских соглашений и европейских стандартов в российское законодательство является одним из приоритетов совершенствования механизма административно-правового регулирования банковской деятельности. Вместе с тем, наднациональные нормы являются ориентирами, а не обязательными требованиями для развития национальной политики в банковской сфере, они отражают более высокий уровень развития банковской системы европейских государств по сравнению с отечественной, что должно учитываться при инкорпорации их положений в российское законодательство.
Следующий уровень административно-правовых норм, регулирующих банковскую деятельность, – Конституция России и федеральное законодательство. Особенностью правового режима деятельности кредитных организаций в России  является то, что административно-правовые нормы закреплены в законодательных актах исключительно на федеральном уровне, что обусловлено задачами обеспечения единства денежно-кредитной системы страны. При этом банки играют определенную консолидирующую роль в федеративном устройстве страны.
Перспективными направлениями развития федерального законодательства в области банковских отношений являются его систематизация, разработка специальных законов в области кредитного дела, системы электронных платежей, банковской тайны.
Принципиальной особенностью административно-правового регулирования банковской деятельности являются нормы, принимаемые Банком России. В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» он издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Чертами данного вида нормативного регулирования являются конкретность, детальность, динамичность и подвижность. Кроме того, в иерархии нормативных правовых актов нормативные акты Банка России занимают исключительное положение, поскольку по своей юридической силе они находятся на одном уровне с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства России.
Совершенствование механизма административно-правового регулирования банковской деятельности в настоящее время целесообразно осуществлять в направлении создания стройной системы нормативных актов Банка России, исключения их дублирования, противоречий и других недостатков.  Нормотворческую функцию Банка России, также как федеральных органов исполнительной власти, необходимо регламентировать на уровне федерального закона «О нормативных правовых актах» и в отдельной главе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Во втором параграфе «Административно-правовые отношения  в сфере банковской деятельности» рассмотрены основные особенности и проблемные аспекты административных правоотношений в банковской сфере.
Отличительной чертой банковских отношений является специфика субъектного состава. Статус кредитных организаций и Банка России отличается как от статуса хозяйствующих субъектов любых других видов, так и от статуса органов исполнительной власти. Кроме того, связи между элементами банковской системы сводятся не только к иерархическим, субординационным, но и горизонтальным, основанным на принципах гражданско-правовых отношений. В частности, здесь необходимо отметить такие формы воздействия Банка России на коммерческие банки, как предоставление кредитов, операции на открытом рынке. Специфика банковских отношений проявляется также в том, что они возникают вследствие совершения гражданско-правовых сделок (вклады, переводы, счета), что однако не исключает основания публично-правового характера (обязанность юридических фирм иметь счет в банке и осуществлять расчеты в безналичной форме).
К характерным признакам охранительных правоотношений в банковской сфере следует относить превалирование судебного порядка разрешения административно-правовых споров между кредитными организациями и Банком России.
Среди актуальных проблем в области административно-правовых отношений в банковской сфере в работе исследуется проблема определения организационно-правовой формы Центрального банка. По мнению автора, уникальность его правовой природы отражает сочетание публичных и частно-правовых явлений в банковской сфере и заключается в обладании им полномочиями, относящимися к функциям государственной власти, а также его участие в качестве самостоятельного субъекта на финансовом рынке.
Неоднозначные отзывы в банковском сообществе вызывают в настоящее время возрастание требований к допуску банков в систему страхования вкладов, контроль за соблюдением которых осуществляет Агентство по страхованию вкладов. Ужесточение критериев такого допуска, по мнению специалистов, приведет к уходу с рынка мелких банков, снижению конкуренции и ухудшению качества банковского обслуживания в небольших населенных пунктах, где именно небольшие банки в основном оказывают банковские услуги населению и предприятиям. Разрешение проблемы сохранения конкуренции на банковском рынке возможно путем законодательного закрепления градации банков. Однако применяемый в настоящее время принцип универсальности объединяет банковскую систему, упрощает механизмы ее административно-правового регулирования и способствует укреплению финансовой устойчивости денежно-кредитной системы государства в целом. Таким образом указанная проблема, по мнению автора, является одним из проявлений пересечения частных и публичных интересов в банковских отношениях. С одной стороны, отдельно взятые банки заинтересованы в создании для них таких правовых режимов, которые бы позволяли сократить издержки универсализации, то есть предусматривали варьирование обязательных нормативов в зависимости от вида банка. С другой стороны, такие режимы значительно осложнили бы контроль за банковской деятельностью.
Отдельное внимание в работе отведено рассмотрению классификации административно-правовых отношений в банковской сфере в зависимости от функций Центрального банка.
В третьем параграфе «Акты применения административного права  в сфере банковской деятельности» выявляются проблемы правоприменительной деятельности Банка России, а также основные направления совершенствования актов применения административного права в сфере банковской деятельности.
На основе научного анализа проблем, возникающих в ходе проверок Банком России кредитных организаций, установлена необходимость формализации применения мотивированного (профессионального) суждения. Значение мотивированного суждения в ходе проверок банка заключается в том, что оно является основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала).
Изучение дискуссии вокруг данной проблемы позволило определить наиболее рациональные пути ее разрешения. В частности, недостаточность нормативной основы применения Банком России мотивированного суждения целесообразно устранить посредством закрепления в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определения, критериев и методов формирования мотивированного суждения при осуществлении Банком России надзорной деятельности. Данная мера будет способствовать развитию применения мотивированного суждения в механизме административно-правового регулирования банковской деятельности.
Актуальным направлением совершенствования правоприменительной практики Банка России является внедрение в его деятельность института административных регламентов, который сейчас уже достаточно интенсивно применяется в функционировании органов исполнительной власти. Четкое закрепление административных процедур, осуществляемых в банковской сфере, в данных правовых актах позволит сбалансировать интересы кредитных организаций в прозрачности и открытости деятельности Банка России и интересы самого Банка России в эффективном воздействии на банковскую систему. Конкретный перечень административных регламентов, разрабатываемых Банком России, необходимо закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», исходя из укрупненных групп функций регулятора. Возможна разработка административных регламентов на основе классификации административных процедур, осуществляемых Банком России.
Особое внимание в работе уделено исследованию мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям. Теоретический анализ правовой природы данных мер позволил автору выявить их существенное сходство с мерами административно-правового принуждения и обоснованно выдвинуть гипотезу о закреплении правовых норм, устанавливающих основания применения данных мер в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Формулировка ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ позволяет относить основания применения санкций Банка России, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», к административным правонарушениям.
Признаком ответственности банков перед Банком России является административная противоправность, которая отличается от других видов противоправности: гражданской, дисциплинарной, материальной, уголовной, соответствующих традиционно выделяемым видам юридической ответственности (административной, уголовной, гражданской, дисциплинарной, материальной). Особенности административной противоправности заключаются в том, что она сопряжена с нарушением публичных интересов и сопровождается применением административных санкций. В отличие от уголовной противоправности административная противоправность характеризуется меньшей степенью жесткости реакции со стороны государства, что обусловлено соответственно меньшей степенью ее общественной опасности.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования.
Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах автора.
1. Грицаенко Р.А. Совершенствование административных процедур
в банковской системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. – 2011. – № 2. – 0,6 п.л.
2. Грицаенко Р.А. Нормотворческая деятельность Банка России:
научные взгляды на перспективы развития // Актуальные проблемы административного права и административного процесса. Международная научно-практическая конференция, посвященная 85-летию Ю.М. Козлова и 100-летию А.Е. Лунева. – М., 2011. – 0,5 п.л.
3. Грицаенко Р.А. Административно-правовой режим банковской деятельности: понятие и содержание // Вестник Вологодского института права и экономики ФСИН России. – 2011. – № 15.– 0,7 п.л .